II SA/Ke 87/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] znak: [...] nakazującej E. K., G. J., M. S., K. S. i A. J. w terminie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalno-handlowy zlokalizowany na działce nr ewid. 1299 położonej przy Pl. O. w O. z jednoczesnym określeniem, że zarządza się w terminie niezwłocznym umieścić na obiekcie tablice informujące o występujących zagrożeniach dla ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania budynku, a także zabezpieczyć otoczenie budynku przed dostępem osób niepowołanych oraz z określeniem, że decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie życia i mienia użytkowników lokalu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł o nakazaniu E. K. i M. S., jako zarządcom budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1299 przy O. w O. wyłączenie w terminie do dnia 10 grudnia 2010r. całości ww. budynku z użytkowania grożącego zawaleniem się, z jednoczesnym zarządzeniem umieszczenia na budynku tablic informujących o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania budynku oraz wykonania w terminie do dnia 1 grudnia 2010r. zabezpieczenia otoczenia budynku przed dostępem osób trzecich. Organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Na skutek złożenia wniosku W. K., najemcy lokalu mieszkalnego w budynku przy Pl. O. w O., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał w dniu 2.09.2010r. kontroli w ww. budynku. W trakcie kontroli ustalono, że w dwukondygnacyjnym budynku mieszkalno-handlowym na działce nr ewid, 1299 przy Pl. O. występują liczne pionowe, ukośne zarysowania ścian zewnętrznych oraz spękania nadproży okiennych i drzwiowych murowanych z cegły. Największe uszkodzenia stwierdzono na ścianie północnej (od podwórza). Ponadto stwierdzono ugięcia nadproży świadczące o znacznym osiadaniu budynku. Balkon zlokalizowany w połowie piętra ściany północnej posiada skorodowane i odkształcone elementy konstrukcyjne stalowe oraz uszkodzony drewniany podest. Od strony północnej budynku istnieje niedrożne uszkodzone orynnowanie powodujące zalewanie ściany i fundamentu wodami opadowymi. Ściana ta posiada liczne ubytki tynku i muru z cegły czerwonej oraz widoczne oznaki korozji biologicznej. W oparciu o powyższe ustalenia i stan prawny budynku organ I instancji w trybie art. 68 i 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] W ocenie organu ww. uszkodzenia świadczą o osiadaniu ściany podłużnej oraz ścian konstrukcyjnych poprzecznych, a z uwagi na znaczne pęknięcia i odkształcenia tych ścian naruszona została statyka całego budynku. Pomimo występowania uszkodzeń głównie w północnej części budynku, powiązania konstrukcyjne powodują zagrożenie katastrofą budowlaną całego budynku, co stwarza zagrożenie dla życia i mienia użytkowników. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. (jeden ze współwłaścicieli nieruchomości budynkowej), domagając się jej uchylenia i wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Zarzucił, że postępowanie administracyjne nie toczyło się z udziałem wszystkich współwłaścicieli, a organ nie jest uprawniony do wyboru właścicieli, na których nałoży obowiązek w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Zakwestionował użycie w decyzji pojęcia "terminu natychmiastowego" wskazując, że ustawa takiego pojęcia nie zna. Decyzja nie spełnia również jego zdaniem wymogów określonych w art. 68 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem nie wskazuje na konkretne czynności ani na terminy wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Autor odwołania wskazał, iż zgodnie z art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja powinna zostać przesłana zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych, tj. Gminie Opatów. Do momentu gdy lokale takie nie zostaną zapewnione obowiązek wyłączenia z użytkowania jest niemożliwy do wykonania. Odwołujący podkreślił brak wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w toku którego przeprowadzono jedynie w trybie nagłym kontrolę, bez udziału któregokolwiek ze współwłaścicieli. Jego zdaniem, przedmiotowy budynek nie zagraża bezpośrednio zawaleniem, lecz organ I instancji uniemożliwił wykazanie przez stronę tej okoliczności. Strona stwierdziła, iż w celu ustalenia rzeczywistego stanu technicznego budynku organ powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego, a takich czynności nie podjął. W ocenie M. S., istnieje możliwość doprowadzenia budynku do dalszego użytkowania w drodze remontu, a w takim przypadku organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Ponadto zauważył, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie odbiega od stanu sąsiednich przylegających do niego budynków i w sytuacji jego zawalenia, zawaleniu ulegną również budynki sąsiednie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w pełni stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. uznając, że opisany stan techniczny budynku zagraża katastrofą budowlaną i uprawnia organ do wydania decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Skoro zaś stwierdzone uszkodzenia powodują zagrożenie życia i mienia ludzi, to zasadnym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Z tego samego powodu organ odstąpił od zastosowania wyrażonej w art. 10 § 2 k.p.a., zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Odnośnie zarzutu skierowania decyzji do części współwłaścicieli organ II instancji wyjaśnił, że w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działki nr ewid. 1299 w O. przy Pl. O. figurują nieżyjący już J. J., H. K. i J. S.. W dniu 5.11.2010r. M. S. poinformował organ, iż spadkobiercami J. J. są jej synowie G. J. i A. J., zaś po H. K. i H. K. ich wnuczka E. K.. W dniu 9.11.2010r. E. K. telefonicznie wskazała jako spadkobierców po H. K. I.K. i K.K., lecz nie potrafiła padać ich adresów. Według wyjaśnień M. S., budynkiem dysponuje on wspólnie z E. K., oboje wynajmują znajdujące się w nim lokale, czerpiąc z tego tytułu pożytki. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że wyżej wymienione osoby są faktycznymi zarządcami przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe ustalenia i możliwość wyboru adresatów decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji nakładając obowiązek przewidziany w tym przepisie na M. S. i E. K. jako zarządców przedmiotowego budynku. Brak określenia w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu wyłączenia budynku z użytkowania stanowi zdaniem organu odwoławczego naruszenie art. 68 Prawa budowlanego i dlatego również w tym zakresie dokonano reformacji decyzji. Jednocześnie poinformowano, że organ I instancji, stosownie do art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, przesłał kwestionowaną decyzję do Urzędu Miasta i Gminy w O. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie M. S. wniósł o jego uchylenie, przeprowadzenie oględzin budynku i wskazanie remontu w tych częściach lub elementach, gdzie faktycznie jest to potrzebne. Skarżący zarzucił organom prowadzenie postępowania bez udziału współwłaścicieli, niepodanie mimo dyspozycji art. 10 § 3 k.p.a. przyczyny odstąpienia od określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania oraz bezpodstawne nadanie wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W jego ocenie odczucia subiektywne i enigmatyczne ustalenia organu oparte tylko na wrażeniach wizualnych z oględzin budynku nie mogą być podstawą do wydawania tak brzemiennych w skutki decyzji. Skarżący podniósł, iż w protokole kontroli nie podano stwierdzonych ubytków w cyfrach, tj. parametrów wielkości pęknięć, rozwarstwień, pochyleń czy ubytków elementów budynku w stosunku do obowiązujących norm w budownictwie. Zdaniem skarżącego organ I instancji potraktował sprawę uznaniowo. Wskazał również, że nie otrzymał kopii protokołu kontroli, a w biurze Powiatowego Inspektoratu w O. odmówiono mu wykonania odpisu lub kserokopii tego dokumentu, wbrew dyspozycji art. 73 § 2 k.p.a. Organowi odwoławczemu skarżący zarzucił załatwienie całej procedury odwoławczej "zza biurka", tj. bez przeprowadzenia oględzin budynku, bez ustalenia kręgu stron, ograniczając się do wezwania o wskazanie następców prawnych po H. K. i H.K. i podania ich adresów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Obowiązujące przepisy prawa budowlanego nakładają na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych obowiązek utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkowania. Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.),zwanej dalej jako ustawa, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 ustawy. Wymagania te dotyczą w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego. Z kolei organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do nadzorowania, czy obiekty budowlane znajdują się w odpowiednim stanie technicznym i mogą być bezpiecznie użytkowane. W razie stwierdzenia uchybień i zagrożeń, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań, w tym przewidzianych w art. 68 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzje, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewniania lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Przepis art. 68 Prawa budowlanego dotyczy budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, których stan techniczny stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego konsekwencją może być zawalenie całego lub części budynku. Decyzja nakazująca właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie budynku lub jego wyłączenie z użytkowania w całości lub w części i w określonym terminie, powinna być poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru oględzin stanu budynku i protokolarnym stwierdzeniem wystąpienia realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt wykorzystywania budynku dla celów mieszkalnych i usługowych. Stan techniczny budynku ustalono na podstawie oględzin, z których sporządzono protokół. Zdaniem Sądu, oględziny zostały przeprowadzone w sposób szczegółowy przez osoby posiadające fachową wiedzę z zakresu budownictwa i prawa budowlanego – dwóch inspektorów legitymujących się uprawnieniami budowlanymi, a treść protokołu potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Zarzut skarżącego, iż decyzja o wyłączeniu budynku z użytkowania powinna być poprzedzona opinią biegłego nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawach regulowanych przepisami ustawy – Prawo budowlane, obejmujących działalność projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych ustalenia zawarte w protokołach kontroli stanowią materiał dowodowy w rozumieniu przepisów działu II rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem takiego stanu jest regulacja art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, z której wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed podjęciem decyzji na podstawie art. 68 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie oznacza więc obowiązku organu zasięgnięcia opinii biegłego. Organ może skorzystać z takiego środka dowodowego, jeżeli okoliczności sprawy wymagają wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Twierdzenia skarżącego, nie poparte opinią profesjonalisty, nie mogą skutecznie podważać dokonanej przez organ oceny stanu technicznego budynku. Jak już bowiem podkreślono, czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez uprawnionych pracowników nadzoru budowlanego i w sprawach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, określonych przepisami prawa budowlanego. W ocenie Sądu, stan techniczny budynku wykazujący w północnej części obiektu uszkodzenia ścian konstrukcyjnych, powiązanych konstrukcyjnie z całością budynku, liczne ubytki muru oraz widoczne oznaki korozji biologicznej, ugięcia nadproży świadczące o osiadaniu budynku, skorodowane i odkształcone elementy konstrukcyjne stalowe oraz uszkodzony drewniany podest balkonu, uzasadnia stwierdzenie, że budynek znajduje się w stanie zagrażającym katastrofą budowlaną, a więc zagraża bezpośrednim, nagłym zawaleniem się. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu pieszego, od strony zachodniej przylega do zabudowy na działkach sąsiednich. Okoliczności te wskazują na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia nie tylko osób przebywających w przedmiotowym budynku, lecz także innych osób (właścicieli budynków sąsiednich czy pieszych). W kontekście całego materiału dowodowego nie można uznać, że wnioski organu co do zagrożenia bezpośrednim zawaleniem całego obiektu są arbitralne i nieuzasadnione. W sytuacji stwierdzenia, podczas oględzin, że wystąpiło niebezpieczeństwo zawalenia budynku, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale również zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego lub wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, o czym stanowi dyspozycja art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż zakres rozstrzygnięcia dotyczyć może wyłącznie kwestii uregulowanej tym przepisem. Organ zatem w decyzji podjętej na podstawie art. 68 nie określa niezbędnych robót i sposobu ich przeprowadzenia celem doprowadzenia do poprawy stanu technicznego obiektu. Zarządzenie o umieszczeniu na budynku tablic informujących o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania budynku wynika z uregulowania zawartego w pkt 3 lit. a tego przepisu. Należy podkreślić, iż dla zastosowania przepisu art. 68 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, z jakich powodów doszło do katastrofalnego stanu budynku i kto ponosi za to odpowiedzialność. Adresatem takiej decyzji są wyłącznie właściciele lub zarządca budynku, a wybór zobowiązanego należy do organu. Organ trafnie uznał, że zarządcami nieruchomości są podmioty zawierające umowy najmu lokali oraz czerpiące z tego tytułu korzyści i w związku z tym zobowiązane do zachowania należytej substancji budynku. Powyższe ustalenia uzasadniały reformację decyzji organu I instancji poprzez nałożenie obowiązku na zarządców. Bierność ewentualnych współwłaścicieli lub spadkobierców właścicieli w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości nie może stanowić przeszkody do podjęcia przez organ decyzji, w razie wystąpienia przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu skarżącego przeprowadzenia oględzin bez udziału skarżącego wskazać należy, iż obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wynikający z art. 10 § 1 kpa, doznaje ograniczenia, o czym stanowi § 2 art. 10 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną stratę. Ratio legis unormowania zawartego w art. 68 Prawa budowlanego ma umożliwić organom nadzoru budowlanego szybkie i skuteczne reagowanie w sytuacjach skrajnych, stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia bądź zdrowia ludzi. Przeprowadzenie oględzin bez udziału skarżącego, było więc w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy, tj. koniecznością załatwienia sprawy w sposób nie cierpiący zwłoki, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Brak adnotacji o przyczynie odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 3 k.p.a.) jakkolwiek stanowił uchybienie w postępowaniu to jednak nie miał zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę podniesione okoliczności, zarzut naruszenia art. 10 § 1 i § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Ta sama przyczyna tj. zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, uzasadniała nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). Brak jest uzasadnienia dla zarzutu wydania decyzji przez organ II instancji bez przeprowadzenia oględzin. Organ ten dysponował protokołem oględzin sporządzonym przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O.. W odwołaniu skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych na miejscu przez kontrolujących, a w związku z tym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego stanowił wystarczającą podstawę do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.