I SA/Wa 1960/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.G., R.G., J.G. i L.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku J.G., R.G., J.G. oraz L.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z [...] marca 1965 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.G., utrzymał w mocy z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że orzeczeniem z [...] marca 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem wyżej opisanej nieruchomości. Orzeczenie z [...] marca 1965 r. w części dotyczącej odszkodowania zostało uchylone w trybie nadzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] czerwca 1966 r. nr [...]. W związku z tym w obrocie prawnym pozostała decyzja z [...] marca 1965 r. orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości. Odszkodowanie zostało przyznane orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z [...] października 1965 r. nr [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że wnioskiem z 26 września 2006 r. sprecyzowanym pismem z 14 grudnia 2007 r. J.G., R.G., J.G. oraz L.G. – spadkobiercy J.G. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] stycznia 1978 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] lipca 2006 r. sygn. akt [...]) wystąpili m.in. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1965 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in. na rażące naruszenie art. 3 i art. 21 ustawy z 21 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej wywłaszczenia i zawierającej orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego. Decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] marca 1965 r. Pismem z 7 października 2008 r. J.G., R.G., J.G. oraz L.G. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wniosku podtrzymano zarzuty wskazane we wniosku z 26 września 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że organ stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w przypadku ustalenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, jednocześnie naruszenie to musi być jednoznaczne, obiektywne, oczywiste i wewnętrznie spójne. Organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi wykazać oczywistą sprzeczność z przepisami prawa, odwołanie się przy tym do innych nie wymienionych w normie prawnej przesłanek jest niedopuszczalne. Pozytywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest kwalifikowane naruszenie prawa, określone w ww. przepisie jako "rażące". Przepis ten musi być interpretowany ściśle, jako wyjątek od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, nie może podlegać wykładnie rozszerzającej. Organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1965 r. Organ nadzoru ustalił, że orzeczenie z [...] marca 1965 r. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] października 1964 r. nr [...], teren położony w M. przy ul. [...], przeznaczono na lokalizację dla ogródków działkowych. Ponadto, obowiązujące w dacie wywłaszczenia art. 1 ust 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie stanowił, iż pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru należy uznać, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie było dopuszczalne na cel użyteczności publicznej, na utworzenie ogródków działkowych. Organ nie podzielił stanowiska skarżących, zgodnie z którym tylko istniejący pracowniczy ogród działkowy mógł być uznany jako urządzenie użyteczności publicznej. W obowiązujących wówczas przepisach nie było wymogu, aby ogród pracowniczy istniał przed wywłaszczeniem nieruchomości. Minister Infrastruktury wskazał, że w aktach nie odnaleziono oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpiono do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W tej sytuacji organ oparł się na treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności wniosku o wywłaszczenie oraz treści kwestionowanego orzeczenia w których wskazano, iż rokowania o nabycie nieruchomości były przeprowadzone. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowa nieruchomości nie miała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, a posiadacz nieruchomości J.G. nie wykazał tytułu własności do nieruchomości. Artykuł 6 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazywał, że z ofertą należało wystąpić do właściciela nieruchomości, a nie posiadacza. Organ nadzory oceniający legalność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] marca 1965 r. wykazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, samo postępowanie wywłaszczeniowe oraz decyzja wywłaszczeniowa spełniały wymagania określone w obowiązujących wówczas przepisach. Minister stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu nie podania podstawy prawnej wydania skarżonego orzeczenia. Jako podstawę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1965 r. wskazano art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 97 kpa. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że za decyzję wydaną bez podstawy prawnej można uznać taką, która nie ma postawy w żadnym obowiązującym przepisie prawa materialnego, tymczasem kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Wobec tego zarzut braku postawy prawnej w decyzji nie jest uzasadniony. Organ nadzoru wskazał, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa, organ orzekający w trybie art. 156 § 1 kpa prowadząc postępowanie na wstępie musi zakładać, że badana decyzja odpowiada prawu. Organ nadzoru jest zatem zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie Minister uznał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekające o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.G., R.G., J.G. i L.G. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] września 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przez uznanie, iż organ orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, który mógł być podstawą do wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej w odniesieniu do przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych – nie dawał podstaw do wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność J.G., która była częścią gospodarstwa rolnego. Skarżący podnieśli, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej mógł stanowić podstawę do wywłaszczenie nieruchomości jednakże pod warunkiem wykazania, że nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej. Tak więc ubiegający się o wywłaszczenie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. miał obowiązek wykazać, że nieruchomość J.G. jest niezbędna na cel użyteczności publicznej, czego jednakże zdaniem skarżących nie uczynił. Skarżący podnieśli, że do czasu wywłaszczenia gospodarstwo J.G. stanowiło jedną zorganizowaną całość. Zachodziła zatem rażąca dysproporcja dóbr w postaci istotnego naruszenia jednego dobra jakim było gospodarstwo rolne dla innego celu związanego z tworzeniem ogródków działkowych. Wskutek wydania orzeczenia o wywłaszczeniu doprowadzono do likwidacji gospodarstwa rolnego po to, żeby utworzyć ogródki działkowe. Natomiast art. 7 ust 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U.1949r. Nr 18, poz. 117 ze zm.) stanowił, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny odpowiednie. Nieruchomości wchodzące w skład istniejącego gospodarstwa rolnego zdaniem skarżących, nie były odpowiednimi terenami, które można było przejmować zgodnie z ówczesnym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i z urzędu obowiązany jest uwzględnić wszelkie naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] września 2008 r., zmarła strona postępowania – R.G. (odpis postanowienia Sądu Rejonowego w A. z [...] czerwca 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po R.G. - k. 4 akt sądowych). Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to decyzja taka obarczona jest wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 IV 1983 r. II S.A. 261/83, LEX nr 10693; z 14 XI 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 VII 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX nr 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Wskazać należy, że nie ma przy tym znaczenia, czy organ administracji prowadząc postępowanie wiedział, że strona zmarła, czy też takiej wiedzy nie miał. Powinien on bowiem w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w A. z [...] czerwca 2010 r. [...] spadek po R.G. nabył w całości syn R.G., którego organ nadzoru powinien uczynić stroną w miejsce zmarłego R.G. Mając powyższe na uwadze Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 2) i art. 152 oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej omówionych przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi.