I OSK 1163/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 166/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 166/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2010 r. E.K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem C.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., odmawiając podjętą na podstawie art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 pkt 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] przyznania żądanego świadczenia, wskazał, że wnioskodawczyni, z uwagi na orzeczony wobec niej znaczny stopień niepełnosprawności, nie może sprawować opieki nad inną osobą, bowiem sama wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Świadczy o tym załączone do wniosku orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności strony z dnia [...].07.2010 r. W odwołaniu od w/w decyzji E. K. zakwestionowała stanowisko organu wskazując, że sprawuje bieżącą opiekę nad synem oraz jest zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy powyższą decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Starachowice o odmowie przyznania E.K. świadczenia pielęgnacyjnego na C. K. od dnia [...] września 2010 r. Kolegium wskazało że E.K. nie spełnia ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do orzeczonego wobec wnioskodawczyni znacznego stopnia niepełnosprawności organ wskazał na zawarte w tym zakresie w ustawie o świadczeniach rodzinnych odesłanie do przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę poruszania się i komunikację. Tym samym, skoro E. K. sama wymaga stałej i długotrwałej pomocy innej osoby, to nie może być uznana za osobę zdolną do pracy, mogącą świadczyć opiekę innej osobie w zakresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając że jest zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej oraz opiekuje się synem. Ponadto od 2005 r., od kiedy posiada orzeczenie o niepełnosprawności, egzystuje samodzielnie (bez pomocy innych osób). Wskazała również, że składając wniosek o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnowała z poszukiwania pracy w Urzędzie Pracy w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że strona, legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz wymagając stałej i długotrwałej pomocy innej osoby, nie może być uznana za osobę zdolną do pracy, mogącą świadczyć opiekę innej osobie w zakresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z powyższej regulacji wynika zatem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest ustalenie, czy ubiegająca się o nie strona jest zdolna do pracy. O braku podjęcia pracy lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej można bowiem mówić jedynie w stosunku do osoby, która pracę tą może wykonywać. Przedmiotowa okoliczność powinna być starannie i szczegółowo sprawdzona przez organy orzekające w niniejszej sprawie, czym naruszono art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przyjęło, że E. K. nie jest osobą zdolną do pracy w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka ocena jest, zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesna w świetle orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...].07.2010 r. (k. 11 akt administracyjnych). Z orzeczenia tego wynika bowiem, że skarżąca, jakkolwiek zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymagająca długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jest zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej. Odnotować przy tym trzeba, że o zdolności do pracy decydują kryteria związane ze stanem zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu, wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407). Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy, wskazując, kto może być zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności wymienia nie tylko osoby niezdolne do pracy, ale również osoby zdolne do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. dokonując rozróżnienia pomiędzy tymi dwoma sytuacjami. Ustawodawca wskazał przy tym w ust. 5 powołanego przepisu, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości zatrudnienia takiej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej. Stąd, jako przedwczesne należy uznać ustalenia organów, że skarżąca nie jest zdolna do wykonywania pracy, zwłaszcza, że organy nie dokonały wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...].07.2010 r. Nie wyjaśniono bowiem w sposób jednoznaczny, czy skarżąca jest osobą zdolną do pracy – czy też nie, a w konsekwencji, czy posiada status wymagany przez art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu organy winny przede wszystkim rozważyć wystąpienie do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. w celu uzyskania jednoznacznego stanowiska, czy E. K. – z racji stanu jej zdrowia – jest zdolna do pracy, co pozwoliłoby na ustalenie tej okoliczności w sposób, który nie budziłby jakichkolwiek wątpliwości. To samo dotyczy możliwości sprawowania przez skarżącą osobistej opieki nad synem C. K., zakwestionowanej przez organ I instancji, z uwagi na okoliczność, że E. K. sama wymaga długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze swoją znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach działające za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyło w całości wskazany wyżej wyrok i zarzuciło Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego, stanowiące obrazę art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że matka posiadająca znaczny stopień niepełnosprawności i wymagająca długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej tzn. pracy pod nadzorem i opieką osób drugich) może sama sprawować opiekę nad synem o tym samym znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającym, podobnie jak matka długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, tym samym czy może spełniać przesłanki art. 17 ust. 1 w/w ustawy. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że organ II instancji przedwcześnie ustalił, że skarżąca nie jest zdolna do wykonywania pracy, zwłaszcza, że organ nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...].07.2010 r., gdyż nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy skarżąca jest osobą zdolną do pracy - czy też nie, a w konsekwencji, czy posiada status wymagany przez art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czym rzekomo naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. znak: [...] z dnia [...].07.2010 r. jasno wynika że P. E.K. wymaga długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie, wskazując na jej bezzasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie są trafne, w związku z czym nie jest zasadna także sama skarga kasacyjna. Podstawowe znaczenie dla wyniku kontroli kasacyjnej ma wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten określa warunki przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznawanego określonym osobom sprawującym opiekę (w tym matce dziecka – pkt 1), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie jest zasadny ze względów merytorycznych, niemniej należy także zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał aspektu wykładni, w którym upatruje jej błędności (w szczególności, czy idzie o przebieg, rolę poszczególnych reguł wykładni czy jej wynik) nie odnosząc się też do wykładni będącej w jego ocenie wykładnią prawidłową. Nie uniemożliwia to jednak przeprowadzenia kontroli, chociaż w jakimś sensie ogranicza to czytelność i skuteczność argumentacji kasacyjnej. Na gruncie wykładni gramatycznej tego przepisu, najistotniejszym składnikiem rekonstruowanej reguły w kontekście ustalonego stanu faktycznego staje się spełnienie przesłanek dotyczących podmiotów (matki dziecka oraz samego dziecka, legitymującego się określonym w dalszej części tego przepisu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz stwierdzenia faktu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia przez matkę. Przepis nie określa żadnych innych warunków po stronie m.in. matki dziecka niepełnosprawnego, w tym także warunków co do stanu jej zdrowia, także w kontekście ewentualnego orzeczenia o jej niepełnosprawności. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienie to można podmiotowo ograniczyć na gruncie przesłanki, która w tym przepisie nie występuje. Nie jest zatem zasadnym przyjęcie przez autora skargi kasacyjnej, że osoba (matka) ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie może sprawować opieki nad synem z tego tylko powodu, że sama legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Powyższe jest szczególnie istotne, jeżeli uwzględni się w tej wykładni treść przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka rezygnacja lub niepodejmowanie łączy się oczywiście z możliwością jej wykonywania. Ta zaś nie została wykluczona w przypadku matki dziecka, co w orzeczeniu o jej niepełnosprawności znalazło wyraz z sformułowaniu, iż jest ona zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Możliwość takiej kwalifikacji stanu zdrowia wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407) i nie budzi to wątpliwości na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zakres możliwej do podjęcia pracy nie został natomiast wykorzystany w treści interpretowanego przepisu do potencjalnego ograniczenia wskazanego tam uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nie może być traktowany jako abstrakcyjna przesłanka ograniczenia tego uprawnienia, powołana na poziomie stosowania prawa (wydania decyzji administracyjnej). Wynik wykładni językowej znajduje potwierdzenie w argumentacji interpretacyjnej odwołującej się funkcji normy zrekonstruowanej z tego przepisu. Nie można bowiem przyjąć na poziomie ustaleń abstrakcyjnych (bez związku z faktami), że taka opieka w stosunku do osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, sprawowana przez osobę wymagającą opieki w takim samym zakresie nie prowadzi do uzyskania pożądanych efektów. Zwłaszcza, jeżeli, co podnosi wnioskodawczyni, same schorzenia są różne i nie tylko wymagają różnych działań opiekuńczych, ale także umożliwiają opiekę matki nad dzieckiem. W ocenie Składu Orzekającego NSA, okoliczności powyższe powinny być przez organ ustalone na poziomie konkretnych możliwości opiekuńczych matki dziecka. Dopiero takie precyzyjne stwierdzenie, odnoszące się do możliwości wykonywania pracy przez matkę dziecka, mogłyby stanowić podstawę do nałożenia tych ustaleń na treść normy zrekonstruowanej z art. 17 ust. 1 ustawy co do możliwości sprawowania przez tę matkę opieki, przy wykorzystaniu i na gruncie powyżej zaprezentowanej argumentacji interpretacyjnej. Takie stanowisko odnośnie do wyniku wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął Sąd I instancji, nawet jeśli nie rozwinął argumentacyjnie sposobu dojścia do takiej normy. W związku z powyższym Sąd ten trafnie podniósł, iż nieprawidłowe jest ustalenie organu, że matka dziecka nie jest osobą zdolną do wykonywania pracy i w związku z tym, że nie posiada statusu wymaganego przez art. 17 ust. 1 ustawy dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem zasadny w powyższym kontekście zarzut naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na gruncie argumentu odwołującego się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie dokonując wymaganych w tych przepisach ustaleń faktycznych i w konsekwencji przedwcześnie ustalając, że skarżąca nie jest zdolna do wykonywania pracy. Sąd I instancji prawidłowo bowiem wskazał, właśnie na gruncie naruszenia powyższych przepisów k.p.a., iż należało w sposób pewny i precyzyjny wyjaśnić, czy skarżąca jest zdolna do wykonywania pracy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o niezasadności obu zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.