II SA/Bd 99/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Starosta[...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek R. P., S. P., E. P. oraz Z. K. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 163/1, 172/1 oraz 173/1 o łącznej powierzchni 0,6758 ha, położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej nr[...]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że na obecnym etapie sprawy, tj. ponownym rozpatrywaniu wniosku, po uchyleniu przez Wojewodę decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowych nieruchomości, zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ powziął bowiem informację, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta [...] podał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe, a zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powołał się przy tym również na tożsame stanowisko Prezydenta Miasta[...], który wnioskiem z dnia 7 października 2010 r. zwrócił się do Starosty o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższych kwestii przez Trybunał Konstytucyjny. Na powyższe postanowienie Starosty[...], pismem z dnia [...] r. zażalenie złożyli: R. P., S. P., E. P. oraz Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia wnoszący je wskazali, że "(...) Starosta [...] niewłaściwie zastosował dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmując, iż wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji RP stanowi w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligatoryjną okoliczność zawieszenia postępowania". W ocenie składających zażalenia, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rolą organu, przed którym toczy się postępowanie, jest natomiast ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być jednak bezpośrednia, a zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Tego przymiotu odmawiają strony kwestionowaniu konstytucyjności przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych podkreślając, że "Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu (...)''. Ponadto podkreślają, że zaskarżony do Trybunału art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych narusza ewentualnie Konstytucję RP w zakresie, w jakim uniemożliwia zwrot nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy, lecz strony godzą się z ograniczeniem wynikającym z art. 24 i wyrażają zgodę "na wypłatę odszkodowania w miejsce przywrócenia własności nieruchomości". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości Gminy Miasta [...] położonej w [...] przy ul. [...] i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś wystąpienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie sposób uznać za zagadnienie wstępne. Stanowisko to Wojewoda merytorycznie uzasadnił powołując się na liczne poglądy wyrażone w doktrynie i w orzecznictwie. Zwrócono również uwagę, że nie można pominąć zapisu art. 145a Kpa, w myśl którego orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego co do zgodności lub niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę wznowienia postępowania, dlatego też potraktowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyniłoby zbędnym istnienie w porządku prawnym instytucji uregulowanej w art. 145a § 1 Kpa. W skardze do sądu Prezydent Miasta[...], działając w imieniu Gminy Miasto[...], wniósł o uchylenie postanowienia wojewody, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącego Starosta [...] postąpił prawidłowo wydając postanowienie z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie o zwrot jest w znacznej części zagospodarowana pod ogrody działkowe, w związku z czym do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę konieczne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że "w przypadku, gdy poddana zostaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów, w oparciu o które ma zostać wydana decyzja administracyjna, organ do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w tym przedmiocie winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy". Skarżący stwierdził ponadto, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w sprawie o analogicznym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania bada wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia, w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Ocena legalności tego postanowienia obejmuje zatem jedynie zagadnienia proceduralne dotyczące zastosowania przez organ orzekający instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło na skutek działań podjętych przez organ I instancji z urzędu, wskazującego na toczące się z inicjatywy Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie zbadania zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Normujący kwestię zawieszenia postępowania przepis art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). W literaturze przedmiotu oraz w judykaturze przyjmuje się także, że istniejąca zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi mieć charakter bezpośredni. (por. Grzegorz Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego Zakamycze 2005, str. 100, uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r, OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe" (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983/2, poz. 65). Mając na uwadze wyżej zaprezentowane wyjaśnienie pojęcia zagadnienia wstępnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występuje określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ I instancji nieprawidłowo uznał konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji RP. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 29.01.1996r. sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191), zaś złożenie wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu istotnego dla rozstrzygnięcia danej sprawy i zawisłość takiej sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest równoznaczna z zarzutem, iż jest on niezgodny z Konstytucją. Ustalenie treści i obowiązywania unormowania prawnego, pod które organ dokonuje subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy jest elementem procesu stosowania prawa w ramach konkretnego postępowania, do którego uprawniony jest stosujący prawo właściwy organ. Organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Nie posiadają uprawnień do legalnej i skutecznej prawnie oceny zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją ani też do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przewidywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego o jakim mowa w przepisach art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprzednie rozstrzygniecie tej kwestii nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również dlatego, że wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie konstytucyjności ustawy z Konstytucją RP uruchomił kontrolę tego aktu prawnego mającą wymiar abstrakcyjny, a zatem nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej. Tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez TK stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Inicjuje ją wyłącznie Sąd kierujący pytanie prawne do TK, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis art. 97§1 pkt 4 k.p.a. operuje określeniem "inny organ lub sąd". W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że w pojęciu tym nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt II GSK 407/06). Wskazać również trzeba, iż istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń TK wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez TK sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu (por. wyrok NSA z 7 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06). Dlatego też należy przyjąć, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za prawidłowe uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego wskazujące, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145a Kpa.. Do czasu ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych muszą być stosowane zgodnie z ich wyraźną treścią. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.