II SA/Ke 134/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku sprawy ze skargi E.C. i Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy przyznania E. C. zasiłku celowego w wysokości powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. P. na działce nr 915/2. Organ drugiej instancji ustalił następujący stan faktyczny. E. C. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S., (dalej OPS ), z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na remont lub odbudowę domu położonego w T., w związku z powodzią, jaka miała miejsce w 2010r. Odmawiając w decyzji z dnia 29.10.2010r. przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego, Dyrektor OPS wskazał, że w domu przy ul. P. w T., przed powodzią nie było prowadzone gospodarstwo domowe. W odwołaniu od tej decyzji E. C. szczegółowo opisała swoją sytuację mieszkaniową, rodzinną i finansową, podkreślając, iż nie jest w stanie zapewnić rodzinie lokum. W szczególności wyjaśniła, że dom przy ul. L. 68 w S., Skarb Państwa wykupił w 2006r. pod budowę drogi. Rodzina zamieszkiwała w nim nadal, a uzyskane z tego tytułu środki rodzina w całości przeznaczyła na budowę nowego domu w T. Oba budynki zostały zalane w wyniku powodzi, a gmina nie udzieliła z tego tytułu żadnej pomocy. W mieszkaniu w S. zniszczeniu uległ sprzęt AGD, RTV, meble, odzież. Rodzina ponosi koszty leczenia dziecka w Centrum Zdrowia Dziecka w Warszawie. Obecnie wynajmuje mieszkanie ponosząc koszty wynajmu. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ przytoczył brzmienie art. 40 ust. 1,2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając, że zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły stratę w wyniku zdarzenia losowego. Zasady przyznawania pomocy powodzianom w postaci zasiłków celowych w kwotach do 6.000 zł, 20.000zł i 100.000zł opracowane zostały przez gminy na podstawie wytycznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2010r oraz z dnia 24 czerwca 2010r. W oparciu o wytyczne pomoc przysługiwała na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi m.in. jeżeli osoba bądź rodzina przed powodzią w nim gospodarowały. Organ uznał, że w sytuacji, gdy budynek pozostawał w budowie bądź był niezamieszkały, nie zachodziły przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego domu. Istotą tego rodzaju zasiłków jest bowiem pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkiwania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych, a nie rekompensata za poniesione straty. W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że dom przy ul. P. w T. powódź zalała dwukrotnie. Dom ten znajdował się w trakcie budowy, w stanie surowym, nie był zadaszony i zamieszkały. Kolegium wskazało, że fakt zalania również domu w S. uzasadniał zwrócenie się do OPS o przyznanie zasiłku przeznaczonego na umożliwienie osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź uzyskania środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. C. ponownie opisała swoją sytuację rodzinną, zdrowotną i finansową, podtrzymując swoje stanowisko odnośnie nieuzasadnionej odmowy przyznania zasiłku na remont lub odbudowę domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz poprzedzająca ją decyzja działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zostały wydane z naruszeniem przepisów uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w tym klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Treść powołanego wyżej przepisu pozwala na stwierdzenie, że przyznanie zasiłku celowego z tytułu straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego pozostawiono uznaniu organu pomocy społecznej. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono -w zgodzie z art. 7 kpa - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić interpretacji przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, dokonanej przez organy obu instancji. Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej w kwestiach dotyczących przyznawania zasiłków celowych na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego, nie wprowadzają kryteriów zastosowanych przez organ, a zatem rozpoznając sprawę zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęły kryteria pozaustawowe. Za takie bowiem można uznać wytyczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zasady wypracowane przez gminy w oparciu o powyższe wytyczne w zakresie odnoszącym się do przesłanki prowadzenia gospodarstwa domowego przed powodzią w budynku jako koniecznego i niezbędnego warunku przyznania zasiłku celowego. Godzi się podnieść, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności oznacza, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.05.1999r., sygn. akt: IV SA 827/97, LEX nr 48154). Nie budzi wątpliwości, że nie mając charakteru źródeł prawa wytyczne nie mogą kształtować praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Tym samym odmowa przyznania skarżącym zasiłku celowego na pokrycie szkód powodziowych, dokonana w oparciu o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – nie będące źródłem prawa – musi być oceniona jako dokonana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 6 k.p.a. W konsekwencji powyższych rozważań, jako niezasadny należy ocenić wskazywany w uzasadnieniach obu decyzji argument leżący u podstaw odmowy przyznania zasiłku celowego, że Z. C. i E. C., nie prowadzili gospodarstwa domowego w zniszczonym przez powódź domu. Okoliczność ta nie mogła bowiem mieć – w świetle art. 40 ust. 1 i 2 ustawy – przesądzającego wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Ratio legis tego unormowania prowadzi do stwierdzenia, że zasiłek celowy – przydzielany w oparciu o art. 40 ustawy i przeznaczony na pomoc osobom poszkodowanym powodzią – winien zostać skierowany przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które poniosły największe straty wskutek niszczycielskiego oddziaływania żywiołu. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że rodzina przed powodzią zamieszkiwała w S., w domu do którego nie posiadała tytułu własności, z uwagi na fakt wykupienia tej nieruchomości przez Skarb Państwa we wrześniu 2009r. pod budowę drogi. Wyjaśniała, że uzyskane środki rodzina w całości przeznaczyła na budowę nowego domu w T.. Wskazywała również okoliczności świadczące o stanie zdrowia członków rodziny. Podkreślała, że aktualnie rodzina wynajmuje lokal mieszkalny, albowiem w wyniku powodzi zostały zalane oba domy tj. w S. i w T.. W świetle przedstawionych okoliczności obowiązkiem organu wynikającym z art. 7, 77 § 1 kpa było dokładne wyjaśnienie sytuacji materialnej, rodzinnej, zdrowotnej skarżącej, pod kątem ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek do uzyskania pomocy finansowej w trybie art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a następnie danie wyrazu swemu stanowisku w treści uzasadnienia, które powinno odpowiadać treści art. 107 § 1 i 3 kpa. Tym wymogom organ nie sprostał, albowiem w swoim uzasadnieniu ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia i oceny faktu niezamieszkiwania rodziny w domu położonym w T. przed powodzią, pomijając inne okoliczności i uznając je za nieistotne. Powyższe spowodowało przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali jakie konkretnie straty skarżąca poniosła w wyniku powodzi, czy środki finansowe, którymi dysponuje rodzina wystarczą do prawidłowego jej funkcjonowania w środowisku, a także zbada sytuację zdrowotną członków rodziny i określi wysokość kosztów leczenia. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy sytuacji materialnej i zdrowotnej daje organowi możliwość oceny, czy w związku z sytuacją życiową skarżącej istnieją w świetle art. 40 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, przesłanki uzasadniające przyznanie jej pomocy z tytułu powodzi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 ustawy p.p.s.a.