I OSK 387/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec(spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L i J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 927/09 w sprawie ze skargi P.S.G. Sp. z o.o. O.Z.G. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. oddala wniosek K.L. i J.L. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 927/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S.G. Sp. z o.o. O.Z. G. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P.S.G. Sp. z o.o. O.Z.G. w O. kwotę 440,- zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 9a, art. 124, art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.) zezwolił P.S.G. Sp. z o.o. O.Z.G. w O. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300, PN 6,3 Mpa relacji Sz.-R. na nieruchomościach położonych w obrębie J., gm. Dź., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów nr działek [...] o pow. [...] ha, stanowiących własność K.i J.L. oraz zobowiązał Spółkę po wykonaniu prac do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a gdyby nie było to możliwe, do wypłacenia właścicielom odszkodowania za szkody powstałe na skutek wykonania prac. W uzasadnieniu decyzji podał, że Spółka podjęła rokowania z właścicielami nieruchomości w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji na należącym do nich gruncie. Nie wyrazili oni jednak zgody na jej przeprowadzenie oraz na wypłatę odszkodowania w wysokości zaproponowanej przez inwestora. W związku z tym, Spółka wystąpiła o wydanie w trybie art. 124 cyt ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr działek [...] poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na niej gazociągu wysokiego ciśnienia. Wskazał, że ww. działki nie posiadają obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dź. przeznaczone są pod teren spodziewanego występowania złóż kruszywa naturalnego, a właściciele nieruchomości nie występowali o opracowanie planu i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił także, iż Wójt Gminy Dź. prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie gazociągu [...] relacji Sz.-R., który będzie prowadzony w odległości 3 m wzdłuż istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia [...], przechodzącego również przez działki nr [...] położone w obrębie J. Dodatkowo podał, że w dniu [...] czerwca 2009 r. w Starostwie Powiatowym w Sz. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której K.iJ.L. zażądali kwoty [...] zł za ustanowienie służebności gruntowej, polegającej na lokalizacji nowej nitki gazowej lub zrezygnowanie z przeprowadzenia inwestycji na ich działkach, natomiast Spółka zaproponowała odszkodowanie w kwocie [...] zł i zgodziła się na wypłatę odszkodowania za powstałe w wyniku realizacji inwestycji szkody oraz pokrycie kosztów ustanowienia służebności. Strony nie doszły jednak do porozumienia. W odwołaniu od tej decyzji K.iJ.L. zarzucili naruszenie art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu w sytuacji, gdy toczy się wszczęte przez inwestora postępowanie cywilne, mające na celu ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu. Poza tym zarzucili, naruszenie art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, nierozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Wskazali, że Spółka w celu uzyskania dostępu do ich nieruchomości pod koniec 2008 r. wszczęła przed sądem rejonowym postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu, na tych działkach gruntu, których dotyczy zaskarżona decyzja, a służebność obejmuje m.in. dostęp na cele budowy nowej nitki gazociągu wysokiego ciśnienia. Natomiast w styczniu 2009 r. Spółka wystąpiła do organu o wydanie zaskarżonej decyzji. Przy czym starosta o toczącym się postępowaniu sądowym dowiedział się w marcu 2009 r. W ocenie odwołujących skoro Spółka ubiega się o prawo dostępu do nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, to postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto odwołujący się podkreślili, że przystępując do toczącego się postępowania administracyjnego złożyli wniosek o jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz nie został on rozpoznany. W związku z powyższym wnieśli o umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie administracyjne o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęto na wniosek P.S.G. Spółka z o.o. w G., O. – Z.G. – w O. z dnia [...] stycznia 2009 r. Przy czym, Spółka nie poinformowała Starosty Sz. o tym, że na jej wniosek z dnia 1 grudnia 2008 r. wszczęto postępowanie sądowe o ustanowienie służebności przesyłu na ww. nieruchomościach. Starosta Sz. o prowadzonym postępowaniu sądowym, został poinformowany przez K.iJ.L. – właścicieli działek, którzy równocześnie wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu do czasu zakończenia sprawy przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu na ich nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że podczas przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2009 r. rozprawy administracyjnej, nie poruszono kwestii postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu, lecz omówiono wyłącznie kwestię wysokości odszkodowania w sprawie administracyjnej. Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wniosku wyżej wymienionych o zwieszenie postępowania administracyjnego i pominięto sprawę postępowania sądowego, którego przedmiotem były te same nieruchomości. W ocenie organu drugiej instancji powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji naruszono m.in. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W sprawie nie dopatrzono się natomiast naruszenia art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.S.G. Sp. z o.o. O.Z.G. w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie wystąpiła konieczność zawieszenia postępowania, gdyż sprawa sądowa o ustanowienie służebności przesyłu nie stanowi zagadnienia wstępnego. Poza tym podniosła zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej zamiast uzupełnienia dowodów w sprawie oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było nierozpoznanie wniosku K. i J.L. o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Podkreślił, że w uchylonej decyzji nie wyjaśniono, czy postępowanie sądowe dotyczy istniejącego gazociągu, czy gazociągu planowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest zasadna, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem kontroli organu odwoławczego była decyzja Starosty Sz. o ograniczeniu korzystania z działek nr [...] przez właścicieli tych nieruchomości. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści tego przepisu, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 powołanej ustawy. Wyjaśnił, że ww. uprawnienie ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 omawianej ustawy. Decyzję te jednak nie rozstrzygają o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Następuje ono w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Starosty Sz. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] spełnia warunki określone w art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i była zasadna. Powodem uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy było stwierdzenie, że w trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania administracyjnego zaistniały przesłanki, które obligowały go do jego zawieszenia. Odnosząc się do kwestii wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania przed organem pierwszej instancji, Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podał, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nieprawidłowo uznał konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie nasuwały wątpliwości co do zastosowania określonej normy prawa materialnego, a jednocześnie treść przepisów materialnoprawnych nie budziła rozbieżności interpretacyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby podjęcie merytorycznej decyzji przez organ administracji. W ocenie Sądu pierwszej instancji sam fakt zainicjowania przez Spółkę sporu cywilnego sprowadzającego się do alternatywnego, niezależnego od postępowania administracyjnego, sposobu pozyskania władztwa (tytułu prawnego) nad rzeczą, nie był zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. A zatem organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił, istnienie związku między uprzednim rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Sąd pierwszej instancji przyznał, że wprawdzie organ pierwszej instancji obowiązany był do rozpoznania wniosku K.iJ.L. z dnia 12 marca 2009 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego i wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, to jednak to naruszenie przepisów procesowych nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.iJ.L. reprezentowani przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. art. 97 §1 pkt 4 K.p.a poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż rozstrzygnięcie równolegle prowadzonego postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w stosunku do postępowania administracyjnego; 2) art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1 K.p.a poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż materiał dowodowy sprawy mógł zostać uzupełniony poprzez zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Sz. o wydanie akt sprawy o ustanowienie służebności przesyłu, ewentualnie zażądanie informacji co do stanu i jej przebiegu; 3) art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 i 3 K.p.a poprzez niedostrzeżenie, iż uzasadnienia badanych decyzji nie zawierają analizy uciążliwości przeprowadzanego gazociągu dla właściciela nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w jego ocenie fakt, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości skarżących ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomiędzy umożliwieniem wejścia na grunt skarżących bez ich zgody w oparciu o decyzję wydaną podstawie o art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a sprawą przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu, w której skarżący nie zgadzają się z proponowanym przebiegiem linii gazociągu w sposób wskazany przez P.S.G. istnieje związek przyczynowy, gdyż postępowanie sądowe dotyczy tego samego stanu faktycznego, który ma miejsce w sprawie administracyjnej. Wskazał, że wydanie decyzji o zezwoleniu na wejście na grunt skarżących uczyni bezprzedmiotowym postępowanie przed sądem powszechnym w zakresie dotyczącym kwestionowanego przebiegu linii gazowniczej. Ponadto odwołując się do art. 288 K.c. podał, iż służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej, a zatem przesądzenie w ramach postępowania administracyjnego o kierunku toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, dotyczącym obciążenia prawa własności należy uznać za niewłaściwe. Może się bowiem okazać, że wartość odszkodowania wyliczonego przez biegłego w toczącej się sprawie będzie na tyle wysoka, że doprowadzi stronę przeciwną do zmiany swojego stanowiska co do przebiegu nowej linii gazociągu. W ocenie autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Sz. ma charakter zagadnienia wstępnego i zasadnym byłoby zastosowanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżących akta sprawy I Ns 422/08 dotyczące ustanowienia służebności przesyłu na ich działce powinny stanowić zasadniczy element zgromadzonego materiału dowodowego i pozwoliłyby wyjaśnić, że to sprawa tocząca się przed sądem powszechnym ma charakter zagadnienia wstępnego. Niezwrócenie się do sądu powszechnego i nieprzeprowadzenie z niej dowodu stanowi naruszenie art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. Ponadto skarżący zarzucili, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w uzasadnieniach decyzji organy obu instancji nie dokonały analizy uciążliwości gazociągu dla właściciela nieruchomości. Wskazali, iż przeprowadzenie linii gazociągu w sposób proponowany przez Spółkę jest dla nich uciążliwy, gdyż uniemożliwia im eksploatowanie złóż żwiru. Brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. P.S.G. Sp. z o.o. O.Z.G. w O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wyjaśniła, że budowa nowej sieci gazowej, związana jest ze zwiększonym zapotrzebowaniem regionu na gaz, które przerastają moce przesyłowe istniejącego gazociągu [...]. Dlatego też, projektowany gazociąg miałby przebiegać obok gazociągu już istniejącego, aby w jak najmniejszym stopniu obciążać nieruchomości, przez które będzie przebiegał. Strefa kontrolowana projektowanego gazociągu ma w całości mieścić się w strefie ochronnej gazociągu istniejącego, co nie spowoduje wyłączenia spod wykorzystania innych stref nieruchomości. Podkreśliła, że projektowany gazociąg [...], nie zwiększy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż ograniczenia pozostaną takie same, jak te istniejące dotychczas związane z przebiegiem przez ww. działki gazociągu [...]. W ocenie Spółki zarzuty skargi kasacyjnej są zupełnie niezrozumiałe, gdyż zmierzają do wydania wyroku uchylającego decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, co w tej sprawie nastąpiło. Poza tym, wskazała, że proponowane wytyczenie trasy projektowanej sieci gazowej równolegle do gazociągu istniejącego, w najmniejszym stopniu obciąża nieruchomość i nie powoduje wyłączenia kolejnej powierzchni działek spod zabudowy. Zdaniem Spółki nie można przyjąć, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu warunkuje postępowanie administracyjne o wydanie decyzji na podstawie art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż każde z tych postępowań może się toczyć oddzielnie. Natomiast podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odnosi się do takich sytuacji, w których rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest warunkiem koniecznym wydania decyzji przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż każde z tych postępowań może toczyć się z osobna, a wydanie decyzji w sprawie administracyjnej nie jest uwarunkowane ustanowieniem służebności przesyłu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K.iJ.L. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie była ocena legalności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylająca decyzję Starosty Sz. z dnia [...] czerwca 2009 r. o ograniczeniu K.iJ.L. sposobu korzystania z określonych nieruchomości stanowiących ich własność, przez udzielenie zezwolenia P.S.G.S. z o.o. w G., O. – Z.G. w O. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego sposobu rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad zawartych w art. 7 i 8 K.p.a. oraz przepisów dotyczących zawieszenia postępowania. Przede wszystkim jednak Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał, że w sprawie nie został rozpoznany wniosek K. i J. L. z dnia 12 marca 2009 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na wszczęte wcześniej i toczące się równolegle z wniosku tej samej Spółki postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż w sprawie nie wyjaśniono w jaki sposób został rozpoznany wniosek Spółki o zawieszenie postępowania przed sądem powszechnym do czasu wydania decyzji przez Starostę Sz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafne ocenić należy zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 75 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W sprawie jest bowiem niesporne, że wniosek skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie nie został przez organ administracji publicznej rozpoznany, a to oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność sposobu jego załatwienia. Natomiast kwestia wadliwości uzasadnień organów z powodu niezawarcia w nich analizy uciążliwości dla skarżących przeprowadzonego gazociągu nie była w tej sprawie w ogóle rozważana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się przypadki, w których rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji przedmiotem rozważań uczynił ocenę zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie w sytuacji, gdy wniosek skarżących dotyczący tej kwestii nie został w ogóle przez uprawniony organ administracji publicznej rozpoznany. W sprawie nie wydano bowiem żadnego postanowienia o zawieszeniu postępowania bądź o odmowie zawieszenia postępowania, na które skarżącym przysługiwałby środek odwoławczy w postaci zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając niniejszą sprawę uznał bowiem, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo stwierdził, iż w sprawie zaistniała przesłanka, która obligowała organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. W konsekwencji przyjął, że nierozpoznanie przez Starostę Sz. przed wydaniem decyzji wniosku skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego stanowiło wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, lecz nie miało ono wpływu na wynik sprawy, gdyż sprawa ustanowienia służebności przesyłu nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Tymczasem jak wyżej wskazano Wojewoda Warmińsko-Mazurski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przesądził istnienia w sprawie przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego, a jedynie wskazał na obowiązek rozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku skarżących o zawieszenie postępowania oraz podał, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie podlegać będzie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił fakt nierozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego i przedmiotem rozważań uczynił jego zasadność. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Stosownie do treści art. 203 P.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt. 1); od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (art. pkt 2). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, to skarżącemu nie przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.