II OSK 1723/11

Dnia 17 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 153/11 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 153/11, oddalił skargę Z. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakazał inwestorowi - Z. S., rozbiórkę części obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy większej niż 25m², usytuowanego bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku przy ul. S. [...] w K. tj. przylegającej do ściany szczytowej budynku istniejącego przy ul. S. [...] pozostałej z przedmiotowego obiektu ściany o konstrukcji z płyt OSB przymocowanych do drewnianych słupów konstrukcyjnych oraz drewnianego podestu wraz z belkami podwalinowymi, stanowiącymi podłogę obiektu. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie realizacji obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] K. przy ul. S. [...] w K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno–budowlanej. Podczas kontroli w dniu 26 października 2009 r. stwierdzono, że na ww. działce prowadzona jest budowa obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy powyżej 25m². W dniu kontroli roboty były prowadzone, a obiekt nie był zakończony. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. obiektu, zobowiązał inwestora do jego zabezpieczenia oraz do przedłożenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów i opracowań w terminie do dnia 30 grudnia 2009 r. W dniu 22 grudnia 2009 r. inwestor przedłożył kopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla realizowanej inwestycji, złożonego do Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury i Urbanistyki w dniu 14 grudnia 2009 r. Podczas kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji na działce nr [...] w dniach 14 stycznia 2010 r., 26 stycznia 2010 r. i 4 marca 2010 r. stwierdzono, że inwestor przystąpił do dobrowolnej rozbiórki przedmiotowego obiektu. W protokole kontroli z dnia 4 marca 2010 r. odnotowano: "przy ścianie szczytowej budynku nr [...] przy ul. S. [...] do wysokości ok. 2,5 m znajdują się płyty paździerzowe przymocowane do drewnianych słupów (elementów konstrukcyjnych częściowo rozebranego obiektu budowlanego). Na przedmiotowej działce znajdują się nie rozebrane dolne belki podwalinowe, które stanowiły konstrukcję pod słupy i ściany obiektu budowlanego wybudowanego bez zgody właściwych organów. Obiekt rozebrany w zakresie ścian i dachu". W odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru budowlanego z dnia 2 marca 2010 r. Urząd Miasta K. poinformował, że wniosek inwestora Z. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy pn. "Budowa pawilonu gastronomicznego nie związanego trwale z gruntem na dz. nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. S. w K." został w dniu 2 lutego 2001 r. pozostawiony bez rozpoznania wobec nie usunięcia przez wnioskodawcę jego braków. W tej sytuacji organ uznał, iż istnieją podstawy do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie dopełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. Jedynie w dniu 22 grudnia 2009 r. przedłożył kopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla realizowanej inwestycji, złożonego do Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury i Urbanistyki w dniu 14 grudnia 2009 r., który to wniosek został w dniu 2 lutego 2010r. pozostawiony bez rozpoznania wobec nie usunięcia przez wnioskodawcę jego braków. Zaistniała zatem podstawa do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W trakcie prowadzonego postępowania inwestor przystąpił dobrowolnie do rozbiórki obiektu. Fakt prowadzenia rozbiórki i jej zakres został określony w protokołach kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji na przedmiotowej działce w dniach 14 stycznia 2010 r., 26. stycznia 2010 r., 4 marca 2010 r. i 24 marca 2010 r. Według poczynionych ustaleń udokumentowanych materiałem zdjęciowym, w wyniku częściowej rozbiórki nadal pozostają do usunięcia przy ścianie szczytowej budynku nr [...] przy ul. S. [...] do wysokości ok. 2,5 m płyty paździerzowe przymocowane do drewnianych słupów (elementów konstrukcyjnych częściowo rozebranego obiektu budowlanego). Na przedmiotowej działce znajdują się nie rozebrane dolne belki podwalinowe, które stanowiły konstrukcję pod słupy i ściany obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji nie jest słuszna podniesiona w odwołaniu okoliczność, że inwestor dokonał rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu w konstrukcji drewnianej, a podest drewniany nie związany trwale z terenem oraz fragment osłony ściany szczytowej budynku przy ul. S. [...] nie stanowi części składowej drewnianego obiektu, który został dobrowolnie rozebrany. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do ustaleń, że elementów (części obiektu) będących przedmiotem rozbiórki orzeczonej skarżoną decyzją nie stwierdzono na etapie rozpoczęcia budowy obiektu. W protokole kontroli z dnia 26 października 2009 r. odnotowano, że "prowadzone są prace przy konstrukcji drewnianej (..) konstrukcja magazynu oparta bezpośrednio na płytach chodnikowych stanowiących pokrycie placu u zbiegu S. i P. (płyty betonowe)". Ich wykonanie stwierdzono podczas kolejnych kontroli, w tym w dniu 27 listopada 2009 r., kiedy odnotowano, że "powyższe ustalenia faktyczne pozwalają z całą stanowczością stwierdzić, że opisane elementy stanowią pozostałość po istniejącym wcześniej, częściowo rozebranym obiekcie". Wobec powyższego, zarzut odwołania, że orzeczony zakres rozbiórki nie dotyczy obiektu, którego legalność budowy stanowiła przedmiot postępowania należy uznać zdaniem organu, za nieprawdziwy, jako nie znajdujący potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Samowolnie wzniesiony obiekt, wobec niespełnienia warunków, dla przeprowadzenia jego legalizacji podlega rozbiórce w całości i bez znaczenia jest subiektywna ocena inwestora, że pozostałości po częściowej rozbiórce stanowią osłonę płyt chodnikowych i osłonę ściany szczytowej budynku podnosząc estetykę otoczenia. Skargą Z. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając, że nie jest ona rozstrzygnięciem rzeczowym i merytorycznym. Pozostawienie fragmentu pionowej ściany oraz drewnianego podestu stanowi estetyczne i bezpieczne użytkowanie terenu, gdyż płyty chodnikowe którymi wyłożony jest fragment działki nr [...] stwarzały zagrożenie dla użytkowników. Ponadto zarzucił, że organ I instancji wydał postanowienie którego nie mógł spełnić, gdyż termin wyznaczony mu dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy był zbyt krótki. Zarzucił ponadto, że fragment pionowej ściany oraz drewnianego podestu nie stanowią obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany samowolnie. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Wobec faktu, iż inwestor obowiązku tego nie wykonał, stwierdzić należy, że decyzja o nakazie rozbiórki została podjęta przez organ prawidłowo. Jedynie bowiem wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego przez organ pozwalałoby na odstąpienie od nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego, że dokonał samowolnie rozbiórki wykonanego obiektu, a pozostały drewniany podest niezwiązany trwale z terenem oraz fragment osłony ściany szczytowej nie stanowi części składowej drewnianego obiektu, Sąd wskazał, iż z ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas kolejnych kontroli obiektu, m.in. z dnia 26 października 2009 r. i z dnia 27 listopada 2009 r. wynika, że elementy te zostały wykonane podczas budowy przedmiotowego obiektu. Dokonane przez organ ustalenia, jak również znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna, pozwalają w ocenie Sądu przyjąć, że orzeczony zakres rozbiórki odpowiada przedmiotowi postępowania. W konsekwencji Sąd uznał, że pozostała część budynku jest częścią samowolnie wybudowanego obiektu i zgodnie z regulacją art. 48 ustawy Prawo budowlane podlega rozbiórce, jako części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Także wobec samodzielnych ustaleń organu, iż wniosek skarżącego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozostawił bez rozpoznania, bez znaczenia jest czas jaki organ nadzoru budowlanego wyznaczył skarżącemu na uzyskanie tej decyzji. Działania organu I instancji doprowadziły bowiem do ustaleń, iż skarżący decyzji tej nie uzyskał. Sąd stwierdził zatem, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, jak również nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargą kasacyjną Z. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wskazaniu go jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy samowolnie postawiony budynek został przez inwestora dobrowolnie rozebrany i brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a konsekwencji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ, a następnie Sąd, dokonał niewłaściwej wykładni art. 48 Prawa budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, że nakazanie rozbiórki nastąpić może jedynie wówczas, gdy przedmiot takiej rozbiórki istnieje. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał dobrowolnego rozebrania pawilonu gastronomicznego. Pozostałe elementy - drewniany podest oraz osłona ściany szczytowej z płyt OSB - nie stanowią części składowych tak powstałego obiektu budowlanego, a w związku z powyższym nie zachodzi konieczność ich rozbiórki. W ocenie skarżącego nie istniały zatem przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane i wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżący podniósł ponadto, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, dlatego zastosowanie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego należy poprzedzić rozważeniem możliwości skorzystania z innych, przewidzianych przez prawo, środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ponadto, nawet nakazując rozbiórkę organy powinny mieć na względzie, że jej celem nie jest karanie inwestora. Wydaje się zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien rozważyć możliwość dokonania jedynie częściowej rozbiórki obiektu budowlanego skarżącego pozwalając na pozostawienie nieusuniętych elementów, a to podestu drewnianego oraz płyt OSB przylegających do ściany szczytowej istniejącego budynku, uznając jednocześnie, że mogłoby to być wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ponadto w świetle art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Obiekt skarżącego miał właśnie taki charakter - przede wszystkim nie był trwale połączony z gruntem, a dla budowy takiego obiektu nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia budowlanego przez inwestora. Zdaniem skarżącego, niezbędne było przeprowadzenie przez Sąd analizy technicznych możliwości częściowej rozbiórki budynku w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie WSA nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wyrażona w powyższym przepisie zasada oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ramach skargi kasacyjnej inwestor podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 48 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wskazaniu go jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy samowolnie postawiony budynek został przez inwestora dobrowolnie rozebrany i brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a konsekwencji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut w pierwszej kolejności podnieść należy, iż nie można w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, co próbuje czynić skarżący. Dokonując kontroli w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wykroczyłby poza granice zakreślone skargą kasacyjną. Za przesądzoną uznać należy zatem w niniejszej sprawie kwestię, iż będąca przedmiotem niniejszej sprawy część obiektu budowlanego (dolne belki podwalinowe stanowiące konstrukcję pod słupy i ściany obiektu budowlanego oraz płyty paździerzowe przymocowane do drewnianych słupów przy ścianie szczytowej budynku przy ul. S. [...] stanowi pozostałość po obiekcie budowlanym o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy większej niż 25 m2, usytuowanym na działce nr [...], bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku przy ul. S. [...] w K., częściowo rozebranym samowolnie przez inwestora w czasie trwania postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji tego obiektu budowlanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowo ustalono także w sprawie, iż na realizację przedmiotowego obiektu budowlanego, którego powierzchnia zabudowy przekraczała 25 m2, wymagane było pozwolenie na budowę. Ponadto na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było, z racji położenia przedmiotowej działki nr [...] na terenie uznanym za pomnik historii oraz w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków (art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Mając powyższe ustalenia na uwadze stwierdzić należy, iż słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę uznał, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane - objęta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. część budynku podlegała rozbiórce jako pozostała część obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko inwestora wyrażone w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należało poprzedzić rozważeniem możliwości skorzystania z innych, przewidzianych przez prawo środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ I instancji, przed orzeczeniem nakazu rozbiórki, postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego i zobowiązał go do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich oraz przedłożenia w wyznaczonym terminie szczegółowo wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Z powyższego wynika zatem, iż organ I instancji podjął stosowne kroki w celu legalizacji prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie spowodowało natomiast powstanie po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązku obligatoryjnego wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Fakt samowolnego rozebrania przez inwestora części przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem nakazu rozbiórki co do całości obiektu spowodował, iż obowiązek ten dotyczył pozostałej części tego obiektu budowlanego. Słusznie zatem w niniejszej sprawie organ zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę inwestora. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.