II GSK 1480/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.K.S. "S." przy H. S.A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2211/10 w sprawie ze skargi Z.K.S. "S." przy H. S.A. w S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Z.K.S. "S." przy H. S.A. w S. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 31 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2211/10 oddalił skargę S. przy H. S.A. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. S. przy H. S.A. (dalej zwany skarżącym) zwróciła się do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis w kwocie 12.704 zł. Do wniosku dołączona była dokumentacja potwierdzająca zakup mebli biurowych tj. kopia faktur VAT i wyciągi bankowe z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej zfron) oraz trzy indywidualne programy rehabilitacji pracowników (dalej IPR). Prezes PFRON postanowieniem z [...] listopada 2009 r., odmówił wydania zaświadczenia. Organ stwierdził, że nie można uznać, iż zakup mebli biurowych stanowi działanie związane z przystosowaniem stanowisk do potrzeb wynikających z niepełnosprawności i przyczyni się do zmniejszania ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników. Wskazał, że modernizacja stanowisk pracy jakiej dokonał skarżący jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy, co wynika z przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Uznał, że wydatki na meble biurowe należy uznać za mające na celu dostosowanie warunków pracy do możliwości pracowników i specyfiki stanowisk pracy tych osób, a zatem przystosowanie ich do wymogów bhp. Wyposażenie stanowisk pracy w funkcjonalne meble poprawia komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku, niezależnie od tego czy prace wykonuje pracownik sprawny czy niepełnosprawny. Stwierdził, że Indywidualne Programy Rehabilitacji dla osób niepełnosprawnych nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń stanowiących wyposażenie stanowiska pracy, ale nie mających związku z niepełnosprawnością pracownika. Organ wskazał, że z przedstawionych przez skarżącego indywidualnych programów rehabilitacji nie wynika, aby przedmiotowy wydatek miał związek z niepełnosprawnością osób, dla których programy te zostały opracowane, a dokonanie tego wydatku było uzasadnione spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu zażalenia S., postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. wydanym w powołaniu na art. 33 i art. 66 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko Prezesa PFRON, że nie można uznać iż zakup mebli biurowych stanowi wydatek ponoszony w ramach realizacji programów rehabilitacji. Stwierdził, że zakup mebli sprzyja poprawie warunków wykonywania pracy na określonym stanowisku niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik w pełni sprawny, czy też niepełnosprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę, stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o pomocy de minimis organ zobowiązany do wydania zaświadczenia, jest uprawniony do wyjaśnienia kwestii powiązania zgłoszonego żądania z rodzajem poniesionego wydatku, którego ma dotyczyć zaświadczenie. Zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że rodzaj wydatku usprawiedliwiał żądanie złożenia indywidualnych programów rehabilitacyjnych. Organ zobowiązany był zbadać, czy zakup mebli biurowych dokonany w ramach programów rehabilitacji spełniał przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. W ocenie Sądu I instancji organy nie dopuściły się przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów poprzez odmowę uznania za wiarygodne opinii dotyczących zmniejszenia ograniczeń zawodowych, sporządzonych przez wyspecjalizowane jednostki. Sąd wyjaśnił, że organy nie oceniały merytorycznie orzeczeń lekarskich, jedynie kwestionowały zasadność poniesienia określonych wydatków w ramach IPR oraz pod kątem zmniejszenia ograniczeń pracowników, a więc w granicach kompetencji przyznanych im na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. Sąd wskazał, że organ nie jest związany opiniami specjalistów wchodzących w skład komisji rehabilitacyjnej, w zakresie oceny, czy określony wydatek przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika, a zatem czy może być dokonany z zakładowego funduszu rehabilitacji. Powyższa kompetencja należy do organu, a nie komisji rehabilitacyjnej. Opinie komisji oraz inne ewentualne opinie lekarskie podlegają ocenie organu orzekającego, jak inne dowody w sprawie. Sąd uznał, że w zaskarżonym postanowieniu wykazano, że zakup mebli nie wpłynie na zmniejszenie czy też wyeliminowanie ograniczeń osób niepełnosprawnych wynikających z ich niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji, organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał by zakupione meble miały jakieś szczególne cechy świadczące o indywidualnym przystosowaniu ich do potrzeb osób niepełnosprawnych, w szczególności pracowników skarżącego, których dotyczyły indywidualne programy rehabilitacyjne. Zakup ten nie służył zatem zmniejszaniu ograniczeń zawodowych pracowników, służył jedynie wypełnieniu obowiązków pracodawcy do zapewnienia wyposażenia stanowisk pracy zgodnie z zasadami bhp. Wobec tego przedmiotowe wydatki nie spełniają wymogów określonych w § 2 pkt 12 litera f) rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niestwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania przez Ministra, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Minister nie naruszył przepisów postępowania dowodowego (w tym nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów) oraz naczelnych zasad postępowania administracyjnego, kwestionując całkowicie arbitralnie prawidłowość ustaleń zawartych w indywidualnych programach rehabilitacji przygotowanych przez zespół specjalistów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, z których to IPR wynikało wprost, że zakupione przez skarżącego meble biurowe i klimatyzacja wpłyną na zmniejszenie ograniczeń zawodowych niepełnosprawnych pracowników skarżącego wynikających z rodzaju ich niepełnosprawności, podczas gdy Minister sam nie dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą na merytoryczna ocenę ustaleń medycznych wskazanych w IPR; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 9 pkt 1 Rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Minister oraz PFRON stwierdzając, wbrew jasnemu stanowisku wyrażonemu w IPR, że zakup mebli nie wpłynie na zmniejszenie, czy też wyeliminowanie ograniczeń osób niepełnosprawnych wynikających z ich niepełnosprawności, "nie oceniały merytorycznie orzeczeń, a jedynie kwestionowały zasadność poniesienia określonych wydatków w ramach IPR oraz pod kątem zmniejszania ograniczeń zawodowych pracowników, więc w granicach kompetencji przyznanych im przez ustawodawcę, m.in. na podstawie § 9 pkt 1 ww. rozporządzenia", co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia, - § 2 pkt 12 lit f) rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że tylko meble mające jakieś szczególne cechy świadczące o indywidualnym przystosowaniu ich do potrzeb osób niepełnosprawnych mogą stanowić inne koszty ponoszone w ramach realizacji IPR oraz jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że zakup mebli przez skarżącego nie stanowił innego kosztu ponoszonego w ramach realizacji programów IPR. W uzasadnieniu kasator podniósł, że istotna w sprawie jest okoliczność, że zespół specjalistów przygotował IPR po przeprowadzeniu dokładnych badań i analiz, opartych na wszelkich danych medycznych pozwalających mu na pełną i prawidłową ocenę sytuacji zawodowej pracowników, w tym kierunków rehabilitacji zawodowej. Organy natomiast, w ocenie kasatora, w sposób całkowicie arbitralny, lakonicznie uzasadniły swoją decyzję, stwierdzając, że zakupiony sprzęt nie przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych danej osoby. Zdaniem kasatora, w uzasadnieniu decyzji, w przypadku kwestionowania ustaleń zawartych w IPR, organ powinien dać temu wyraz poprzez argumentację z zakresu medycyny i rehabilitacji zawodowej. Argumentacja taka nie mogła zostać przedstawiona, gdyż organ nie dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą na dokonanie oceny. Organ również nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie powołał biegłych z zakresu medycyny oraz rehabilitacji zawodowej. Takie działanie stanowiło, zdaniem kasatora, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Odnośnie naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. kasator wskazał, że Sąd zastosował jego błędną wykładnię poprzez przyznanie kompetencji organom do samodzielnego i dowolnego kwestionowania prawidłowości ustaleń zawartych w IPR, bez powołania biegłych. Kasator uzasadniając zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 12 lit f) rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. podzielił stanowisko wyrażone przez organy i Sąd I instancji, że indywidualne programy rehabilitacji nie powinny stanowić pretekstu dokonywania inwestycji związanych z zakupem nowych mebli stanowiących wyposażenie stanowiska pracy, do jakich pracodawca zobowiązany jest na mocy przepisów o bhp. Jednakże wskazał, że wyposażenie biura w klimatyzację oraz przedmiotowe meble nie jest jeszcze podstawowym wymogiem i standardem bhp obowiązującym w Polsce. Wobec tego nie zgodził się z twierdzeniem organu zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że tylko "indywidualny sprzęt" może być uznany za realizację IPR, zgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia. Skoro bowiem najbardziej efektywnym wydatkiem dla zmniejszenia ograniczeń zawodowych danego niepełnosprawnego pracownika, wynikających z rodzaju jego niepełnosprawności jest zakup mebli biurowych o zwiększonych właściwościach ergonomicznych i przystosowanych do ich użytkowania, to nie ma znaczenia, że sprzęt ten nie posiada cech indywidualnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Z treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a., natomiast w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a niezbędne jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd I instancji. W pierwszej kolejności wymagają rozpatrzenia zarzuty naruszenia prawa materialnego, bo prawidłowa wykładnia przepisów, których naruszenie zarzucono pozwoli na ocenę czy zbadano i oceniono wszystkie istotne - w granicach przesłanek wynikających z prawa materialnego - okoliczności sprawy i czy w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego kasator zarzuca naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810, ze zm.). Rozporządzenie to określiło w sposób szczegółowy między innymi rodzaje wydatków ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w tym w ramach zasady de minimis, warunki wykorzystania środków funduszu rehabilitacji a także warunki tworzenia indywidualnych programów rehabilitacji, w tym skład i zakres działania komisji rehabilitacyjnej tworzącej te programy. Dla rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma zagadnienie objęte zarzutem naruszenia § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia. Cały § 2 omawianego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej poświęcony został określeniu rodzajów wydatków, na które przeznaczone są środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Wśród tych wydatków w pkt 12 lit. a - f ujęto finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji, mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. W ramach tych celów finansowane są w szczególności koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) ale także inne niż wymienione pod lit. a-e koszty ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt. 12 lit. f). Treść tego ostatniego przepisu wskazuje, że katalog wydatków przewidzianych w ramach IPR a finansowanych z funduszu rehabilitacji jest katalogiem otwartym mieszczącym wszystkie wydatki, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z § 6 rozporządzenia warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 jest opracowanie indywidualnego programu rehabilitacji. Zauważyć należy, że świetle unormowań zawartych w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia odmowa uznania wydatków za pomoc de minimis mogłaby dotyczyć tylko tych wydatków, które nie byłyby objęte programem albo nie miałyby na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty. Zatem takie okoliczności, że zakup mebli biurowych stanowi zwiększenie komfortu pracy, sprzyja poprawie warunków pracy niezależnie od tego czy prace wykonuje pracownik w pełni sprawny czy niepełnosprawny - nie stanowią w świetle omawianego § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia przesłanki negatywnej do objęcia wydatku programem indywidualnej rehabilitacji. Nie stanowi także przesłanki negatywnej fakt, że nie są to sprzęty o indywidualnym przystosowaniu do rodzaju niepełnosprawności. Istotne jest tylko to czy objęte IPR przedmioty nadają się do tego by służyć celowi zmniejszenia ograniczeń zawodowych osób niepełnosprawnych. Treść trzech programów dotyczących osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazuje, że proponowane w nich zakupy wyposażenia biurowego służyć miały właśnie takiemu celowi, a więc mieszczą się w unormowaniach § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e lub f. Zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) w zakresie dotyczącym błędnego zastosowania tego przepisu stanowi zatem usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Zasadny jest także zarzut procesowy ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej. Nie ma bowiem racji Sąd I instancji, że w zaskarżonym postanowieniu wykazano, że zakup mebli nie wpłynie na zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń osób niepełnosprawnych oraz, że organy nie przekroczyły w ocenie tej przesłanki zasad swobodnej oceny materiału dowodowego. Wprawdzie w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu stwierdzono arbitralnie, że organ I instancji przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające mające na celu zbadanie prawidłowości wykorzystania środków publicznych, zgodnie z ich przeznaczeniem, jednak ustalenie to nie zostało oparte na materiale dowodowym, który podważałby zapisy zawarte w Indywidualnych Programach Rehabilitacji. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wykazały w odniesieniu do poszczególnych wydatków objętych programami, że nie maja one na celu zmniejszenie ograniczeń wynikających z niepełnosprawności poszczególnych osób dla których programy opracowano. Nie stanowi natomiast usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia (oznaczonego omyłkowo jako § 9 pkt 1) Omawiany przepis jest przepisem prawa materialnego i stanowi, że warunkiem uzyskania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie stosownego zaświadczenia wydanego przez podmiot udzielający pomocy. Przepis ten nie mógł zostać naruszony w sposób opisany w skardze kasacyjnej, gdyż ocena czy zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia czy nie, jest zagadnieniem procesowym i może być skutecznie kwestionowana przy pomocy zarzutu naruszenia przepisu proceduralnego. Mając na względzie, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach należało na mocy art. 185 p.p.s.a i art.203 pkt. 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.