II OSK 2224/11

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/11 w sprawie ze skargi M. P. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania E. M. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] przepisów Prawa budowlanego, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Badaną decyzją Prezydent m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a Prawa budowlanego zmienił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. [...] w W. Sąd stwierdził, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 36a Prawa budowlanego (na dzień wydania badanej decyzji) stanowił, że "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę" (ust. 1), "W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany" (ust. 3) oraz "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi" (ust. 5). Ze znajdującej się w aktach dokumentacji projektowej zatwierdzonej badaną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmowało zmianę: stropodachu (zamiast betonowego, zaprojektowano strop typu Teriva, a nad nim dach drewniany); gabarytów budynku (długości, szerokości, kubatury) oraz zmianę wymiarów okien (Opis techniczny – k. 8). W wyniku robót budowlanych zmianie uległy: powierzchnia zabudowy (pierwotnie: 60,50m2, po zmianach: 59,20m2); powierzchnia użytkowa (pierwotnie: 48,60m2, po zmianach: 47,60 m2) oraz kubatura (pierwotnie: 216,00 m3, po zmianach: 239,00 m3). Z porównania projektów budowlanych zatwierdzonych decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2005 r., nr [...], znak: [...] (projekt pierwotny – rys. nr 2, k. 16) oraz decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...] (projekt zamienny – rys. nr 2, k. t 5) wynika, że zmianie uległy wymiary 3 z 4 ścian budynku, co wymagało wykonania nowych fundamentów (Opis techniczny – k. 8; rzut fundamentów – k. 4). Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego winny mieć zastosowanie odpowiednio do zakresu tej zmiany. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i zgodnie z art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W sprawie bezspornym jest, iż właścicielami nieruchomości na działce o nr ew. 3 jest E. D., L. G. oraz M. P. W zakresie zmiany stropodachu inwestor M. P. posiadała, wymaganą przez art. 199 K.c. zgodę współwłaścicieli (pismo L. G. z dnia [...] stycznia 2008 r. o treści "wyrażam zgodę na wykonanie dachu drewnianego nad dachem betonowym w budowanym pawilonie przez moją córkę M. P. na działce nr [...] obręb [...] ul. P. [...]" oraz pismo E. D. z dnia [...] listopada 2006 r. o treści "wyrażam zgodę na wykonanie więźby dachowej drewnianej nad stropodachem teriva w budowanym pawilonie działka nr [...] obr [...] p. M. P. ul. P. [...] wg pozwolenia na budowę nr [...]"). Natomiast w stosunku do zmiany gabarytów budynku oraz zmiany wymiarów otworów okiennych inwestor M. P. nie legitymowała się zgodą współwłaścicieli, tj. E. D. oraz L. G. Brak zgody współwłaścicieli na projektowane przez inwestora zmiany jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie, zatem w trybie art. 36 a Prawa budowlanego decyzji pozwolenia na budowę bez uprzedniego złożenia przez inwestora oświadczenia o uzyskaniu przedmiotowej zgody stanowi rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie zakresu udzielonej zgody współwłaściciela poprzez przedstawienie projektu budowlanego rozszerzającego przyznane uprawnienie, stanowi o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność inwestor mógł planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli. Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie zatwierdzania projektu budowlanego (zamiennego projektu budowlanego) i udzielania pozwolenia na budowę – tym samym określenia wykonania i ochrony prawa własności w procesie inwestycyjnym – nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 978/97). Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010 r. przyjął, że badana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] rażąco narusza prawo. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, stwierdził, że badana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, a więc dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. M. P. i L. G. wniosły od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości zarzuciły naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to jest art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w związku z art. 140 k.c. i art. 199 k.c. poprzez przyjęcie, że nieprzedłożenie do akt sprawy pisemnej zgody współwłaściciela na projektowane przez inwestora zmiany jest równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego. Zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 141 § 4 w zw. z art. 193 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie błędów zawartych w decyzji organu administracji II instancji, polegających w szczególności na: – wydaniu decyzji bez wskazania podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r. oraz bez wyjaśnienia na czym opiera istnienie przesłanek nieważności w tej sprawie i w czym te przesłanki w tej sprawie się przejawiają (naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.); – stwierdzeniu nieważności decyzji z powołaniem się w uzasadnieniu na rażące naruszenie prawa bez wykazania istnienia i cech rażącego charakteru naruszenia prawa w rozstrzyganej sprawie i w efekcie nadużycie instytucji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, bez istotnych powodów odebrania stronie tych praw; oraz poprzez zaakceptowanie jako standardu w działaniach organów administracji, że współwłaścicielowi nieruchomości można zabronić korzystania jego własności, bez sprzeciwu ze strony współwłaściciela (naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP); – przyjęciu, że inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę na podstawie projektu zamiennego obowiązany jest przedłożyć pisemną zgodę współwłaścicieli nieruchomości, obejmującą szczegółowy opis projektu zamiennego (naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy prawo budowlane i art. 199 kodeksu cywilnego); – naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności tego, że oceniana przez Sąd I instancji decyzja zamienna obejmowała zamierzenie inwestycyjne, które było objęte zgodą E. D. (zmiana dachu), zaś kwestionowane przez Sąd pozostałe prace (zmiana gabarytów budynku i wymiarów okien) zostały wykonane przed złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie decyzji zamiennej, a więc nie mogły być objęte jej działaniem (naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 75 i art. 77 k.p.a.); – naruszeniu obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego, ale i słusznego interesu skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości, a nie tylko współwłaścicielki E. D. (naruszenie art. 6 k.p.a.. art. 7 k.p.a.); – naruszeniu obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, w tym poprzez błędną ocenę zgromadzonego w aktach administracyjnych obszernego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgoda udzielona przez E. D. w dniu [...] listopada 2006 r. nie obejmowała zmian stanowiących przedmiot decyzji zamiennej (naruszenie art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.); – i w efekcie nierozpoznaniu istoty sprawy, to jest niewyjaśnieniu na jakiej podstawie organ II instancji (a za nim Sąd I instancji) przyjął, że decyzja zamienna nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy obejmowała zmianę gabarytów budynku i wymiarów okien, a nie jedynie zmianę dachu (która to zmiana dachu była objęta pisemną zgodą współwłaścicielki, przedłożoną do akt sprawy). Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest oddalenie skargi przez sąd I instancji, albowiem rzetelna analiza stanu faktycznego przez Sąd uniemożliwiłaby jego subsumcję do norm pozwalających na utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, gdyż takich norm nie ma w systemie polskiego prawa. Rzetelne ustalenie, że przedmiotem decyzji zamiennej z [...] kwietnia 2008 r. była tylko zmiana dachu – miałoby dla kierunku orzekania fundamentalne znaczenie, podobnie jak prawidłowa interpretacja norm prawnych prowadząca do stwierdzenia, że prawo nie przewiduje obowiązku składania pisemnej zgody współwłaściciela nieruchomości na dysponowanie przez innego współwłaściciela wspólną nieruchomością na cele budowlane. Na tych podstawach wnosiły o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji wraz z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego. W pismach procesowych z [...] grudnia 2011 r. oraz z [...] sierpnia 2012 r. oznaczonych jako uzupełnienie skargi kasacyjnej i pismo w toku sprawy wywodzono, ze nie ma wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością przez oświadczenie współwłaściciela oraz co do formy wyrażenia zgody przez współwłaściciela. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Art. 36a ust. 3 tej ustawy stanowi, że do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności była decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydana na podstawie art. 32a ustawy Prawo budowlane, zmieniająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2005 r. nr [...] w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. [...] w W. Nie jest zasadny zarzut, że zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] został ograniczony wyłącznie do zmiany dachu. Zmiana gabarytów budynku i wymiarów okien wynika z treści rozstrzygnięcia oraz przedłożonego projektu budowlanego. Dla wyznaczenia, wynikającego z treści decyzji z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia prawnego zakres prac budowlanych wykonanych przed uzyskaniem tej decyzji. Podstawową przesłanką wydania pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością. Wykazanie tego prawa jest również podstawową przesłanką wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie przyjął, że brak spełnienia tej podstawowej przesłanki powoduje, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut braku wyprowadzenia podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wywiódł, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co stanowi tego stopnia wadliwość decyzji, że jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Nie są zasadne zarzuty w skardze kasacyjnej, że narusza to prawo własności skarżącej. Prawo własności skarżącej i prawo własności strony przeciwnej podlega równej ochronie prawnej. Konsekwencją tej równej ochrony prawnej jest ograniczenie swobody dysponowania prawem własności przez współwłaściciela bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego i art. 199. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 i § 3 i art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przeprowadził w pełni prawidłowo kontrolę zaskarżonej decyzji, która zawierała wyczerpujące wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulacja w art. 193 jest regulacją postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Konsekwentnie rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 193. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania ze względu na brak podstaw w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.