I OSK 2071/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 966/10 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 966/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. F. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 31 marca 2009 r. J. F. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmówił jej prawa do tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchyliło jednak powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), ponownie odmówił J. F. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] powyższą decyzję utrzymało w mocy. Organ wskazał przy tym, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego jednoznacznie wynika, iż J. F. został przyznany dodatek pielęgnacyjny, a decyzja ustalająca to świadczenie jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż J. F. nie spełnia przesłanki przewidzianej w art.16 ust.6 cyt. ustawy, gdyż ze względu na przysługujące uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego nie można przyznać jej zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J. F. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdziła, że ma wprawdzie ustalone prawa do dodatku pielęgnacyjnego, ale świadczenia tego w rzeczywistości nie otrzymuje. Stan taki pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a ponosząc w 70% swego dochodu koszty pobytu w domu pomocy społecznej, nie stać jej na leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 966/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Przysługuje on uprawnionym do emerytury lub renty, uznanym za całkowicie niezdolnych do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo - leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno - opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Sąd I instancji dodał, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej dodatek pielęgnacyjny nie należał się pensjonariuszom domów pomocy społecznej, co wynikało z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu). Natomiast od dnia 1 stycznia 2004 r. dodatek pielęgnacyjny przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów, skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu, o czym stanowi art. 158 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. i nie przebywa poza domem pomocy społecznej. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, iż uprawnienie J. F. do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu tego świadczenia oraz że powyższa decyzja jest dla nich wiążąca, a w rezultacie "zawieszenie wypłaty świadczenia" nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia. Tymczasem zdaniem WSA w Warszawie organy, stosując art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinny zbadać czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego rzeczywiście nadal istnieje. Niezbędne zatem było ustalenie w między innymi, jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ustalonego w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 grudnia 2000 r. miała zmiana stanu prawnego. Należało również wyjaśnić stan "zawieszenia" wypłaty dodatku, zwłaszcza że prawo do dodatku pielęgnacyjnego nie może być zawieszone, gdyż ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych takiej możliwości w tym przypadku nie przewiduje. Tym samym w grę może wchodzić jedynie wstrzymanie wypłaty dodatku, co mogło nastąpić gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy) lub nie istniało (pkt 4 tego artykułu), o czym stanowi art. 134 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 powołanej ustawy. Natomiast organy orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne ograniczyły się tylko ustalenia faktu wydania w 2000 r. decyzji przyznającej skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego i nieuchylenia tej decyzji, a nie zbadały, czy uprawnienie to rzeczywiście w dalszym ciągu istnieje. Zdaniem Sądu na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego aktualnie może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy winny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., I OSK 1352/08, wedle którego, aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne, pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne, pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z powyższych względów WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście łamią także wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z treści art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego zachodziły przesłanki do uchylenia tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał ponadto, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wzięły pod uwagę powyższe rozważania i ustaliły treść decyzji przyznającej skarżącej prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jak również treść decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku (jeśli została wydana) i dokonały ich oceny w kontekście ustania bądź nieistnienia prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku braku decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego organy mają ustalić, jaki wpływ ma faktyczne zaprzestanie jego wypłaty na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 16 ust. 6 ustawy dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawomocna decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego; 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niewyjaśnienia treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy – mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, iż skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, a zatem – zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zasiłek pielęgnacyjny jej nie przysługuje. Zdaniem organu nie ma przy tym znaczenia okoliczność wstrzymania wypłaty dodatku. Decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku nie może bowiem podlegać kontroli organów przyznających zasiłek pielęgnacyjny. Legalność tej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, może być badana tylko w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Kolegium podkreśliło nadto, że niniejsza sprawa dotyczyła wyłącznie zbadania uprawnienia skarżącej do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W postępowaniu tym zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, a w związku z tym nie może ona otrzymywać zasiłku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Za zasadne i dobrze umotywowane należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w sposób zgodny z regułami przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zadowoliły się bowiem wyłącznie pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2009 r., z którego wynika, iż J. F. przyznano dodatek pielęgnacyjny decyzją z dnia 10 grudnia 2000 r., która to decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym, a na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wstrzymano jedynie wypłatę omawianego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie ponadto zauważył, że stosownie do przepisów powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. zawieszenie wypłaty świadczenia w ogóle nie odnosi się do dodatku pielęgnacyjnego. Może zatem wchodzić w rachubę jedynie wstrzymanie wypłaty takiego świadczenia, co z kolei wymaga podjęcia w tym zakresie stosowanej decyzji organu rentowego. W przypadku J. F. podstawę do takiego wstrzymania mógł stanowić wyłącznie art. 134 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy, który uprawnia do wstrzymania wypłaty świadczenia, gdy powstaną okoliczności uzasadniające ustanie tego prawa. Konsekwencją takiego wstrzymania, jest to, że ewentualne ustalenie uprawnień do tego dodatku wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. W rezultacie jednoznaczne przyjmowanie, jak czynią to organy administracji w swoich decyzjach odmawiających skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, iż jest ona uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, ocenić należy za stanowczo przedwczesne. Nie znając treści rozstrzygnięć organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie dodatku pielęgnacyjnego J. F., nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Nie wiadomo więc czy wstrzymanie wypłaty tego dodatku pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż J. F. w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, tym bardziej, iż w sprawie jest niesporne, iż ten dodatek nie jest jej wypłacany. Istotą art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Z uwagi na znaczne podobieństwo tych dwóch świadczeń, a w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, praktyczną tożsamość przesłanek uzyskiwania tych świadczeń, takie niebezpieczeństwo realnie istnieje. Dlatego fundamentalne znaczenie ma ustalenie, czy J. F. nadal przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Takich zaś ustaleń w sprawie nie poczyniono, co trafnie Sąd I instancji wytknął organom w zaskarżonym wyroku. Z powyższych względów oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za nietrafne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.