I OSK 2393/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1651/10 w sprawie ze skargi Z.W., H.L., D.K., J.A., A.K. i P.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1651/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. i P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr BO3mp-786-R1-203/09 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanej nieruchomości warszawskiej przy ul. K. na rzecz W. K., I. K., A. K. i S. B., przeniósł na ich rzecz nieodpłatnie prawo własności budynku i odmówił uznania Z. W., A. L., D. K., J. A. i A. K. za strony postępowania, zaś Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta i ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. K. na rzecz W. K., I. K., A. K. i S. B. i przeniósł na ich rzecz nieodpłatnie prawo własności budynku. Z. W., H. L., D. K., J. A., A. K. i P. K. dnia 18 lutego 2009 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności tych decyzji, zaś Minister Infrastruktury, wskazanymi na wstępie decyzjami, odmówił wszczęcia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], stwierdzając, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania, nie mając interesu prawnego są bowiem najemcami lokali w budynku przy ul. K., a nadto podkreślając, że jest związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 1206/07, który oddalił skargę na decyzję ww. Wojewody, co oznacza, że była ona zgodna z prawem i z tego względu brak podstaw do wszczęcia postępowania o zbadanie jej legalności. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził: Stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego są oprócz obecnego właściciela gruntu (tu Skarb Państwa, m.st. Warszawa) byłych właścicieli lub ich następców prawnych tylko podmioty, które legitymują się tytułem prawnorzeczowym, zaś z akt sprawy wynika, że skarżący są jedynie najemcami lokali, zaś zwrot nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na ich sferę prawną, nie wkracza w zakres uprawnień wynikający ze stosunku najmu dlatego nie mają oni interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, a to nie daje legitymacji do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielić natomiast należy stanowisko skarżących, że błędny jest pogląd organu, iż dokonana przez Sąd kontrola legalności decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zamyka automatycznie drogę do oceny jej legalności, bowiem nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, zatem nie wiadomo w jakim zakresie Sąd wypowiedział się wiążąco i jakie składniki oceny prawnej posiadają przymiot powagi rzeczy osądzonej, jednak jest to bez wpływu na wynik, gdyż zasadniczą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego był brak przymiotu strony. Reprezentowany przez radcę prawnego, Z. W. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."), polegające na przyjęciu, że najemcy mieszkań przydzielonych służbowo w budynku oddanym w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłych właścicieli, nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej budynek w użytkowanie wieczyste, co bezpośrednio doprowadziło do oddalenia skargi, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi pomimo procedowania przez organ administracji sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami k.p.a. oraz brak odniesienia się do zarzutu zaniechania wyczerpującego zbadania sprawy i pominięcia przez organ administracji części dowodów zgromadzonych w sprawie, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymagań tego przepisu, polegające na braku odniesienia w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów powołanych w skardze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu, bowiem w wyniku odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oraz w konsekwencji utrzymania decyzji o oddaniu gruntu przy ul. K. w użytkowanie wieczyste spadkobiercom dawnego właściciela, skarżący utracił zajmowany od 1993 r. lokal mieszkalny, gdyż otrzymał już od obecnego właściciela budynku wezwanie do wydania lokalu, a Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa wydal wyrok nakazujący opróżnienie lokalu i wydanie go obecnemu właścicielowi, uznając, iż utracił on tytuł do tego lokalu z momentem oddania gruntu spadkobiercom dawnego właściciela w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia na nich własności budynku. Podniesiono też, że w konsekwencji zmian przepisów prawa (nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 16 kwietnia 2004 r.) skarżącemu nie przysługuje już możliwość ubiegania się o przydział przez wojskowe organy kwaterunkowe innego lokalu mieszkalnego bowiem jest rencistą wojskowym, tym samym decyzje administracyjne wydane w sprawie zwrotu nieruchomości wykreowały stan, w którym skarżącego pozbawia się lokalu mieszkalnego bez jakiegokolwiek zabezpieczenia jego interesów, pozbawiając go tym samym praw nabytych, bowiem istotą decyzji kwaterunkowej z 1993 r. było zapewnienie renciście wojskowemu dożywotniego mieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach ani prawa materialnego, ani procesowego. Skarga m.in. Z. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadnie została oddalona. Z. W. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Otrzymując wniosek o przeprowadzenie postępowania nadzorczego organ właściwy ma obowiązek zbadać czy spełnia on warunki umożliwiające to postępowanie, do których należy m.in. aby wniosek złożony był przez stronę postępowania. Art. 157 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu jest podmiot, o którym mówi art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister Infrastruktury – obecnie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – słusznie zatem zbadał pod tym kątem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister i Wojewódzki Sąd stanęły na stanowisku, że Z. W. i pozostali wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, tym samym nie mogą skutecznie domagać się przeprowadzenia postępowania nadzorczego, a z oceną tą należy się zgodzić. Nie można przypisać skarżącemu (i pozostałym) przymiotu strony, bowiem nie ma on interesu prawnego w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie art. 157 § 2 k.p.a. Stronami postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej są obecny właściciel – Skarb Państwa lub Miasto Stołeczne Warszawa, a także były właściciel nieruchomości, lub jego następcy prawni, co wynika z art. 7 dekretu z dani 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Interes prawny musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania. Stroną postępowania jeżeli idzie o prawo do nieruchomości są również osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i o ile podmioty posiadają takie prawo do gruntu nieruchomości warszawskiej są również stronami postępowania dekretowego, obok wyżej wymienionych. Postępowanie o ustanowienie prawa z dekretu ich interesu prawnego dotyczy. Jednak Z. W. nie posiada tytułu prawnego do gruntu nieruchomości przy ul. K. w Warszawie, jest tylko najemcą lokalu w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, co jest poza sporem. Jego tytuł jest zatem tylko obligacyjnym, a taki statusu strony w postępowaniu nie daje, nie będąc tytułem prawnym do nieruchomości. Słusznie organ i Wojewódzki Sąd podnosiły, że Z. W. posiada interes faktyczny w postępowaniu. Argumentacja przedstawiona przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym i w skardze kasacyjnej, a dotycząca utraty uprawnień do zajmowanego lokalu tylko taki interes uwidacznia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ).