II GSK 2039/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa\ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 127/11 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 127/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez B. O. decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], a także utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą ustalono kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Sąd stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie. Organ ten stwierdził, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał W. Ż. płatności bezpośrednie na rok 2008 w łącznej wysokości [...] zł (w tym [...] zł z tytułu JPO i [...] zł z tytułu UPO). Decyzję tę odebrała w dniu [...] grudnia 2008 r. córka wnioskodawczyni – B. O., która następnie wypłaciła wspomniane środki z rachunku bankowego wnioskodawczyni, na który organ przelał przyznane płatności. Jednakże B. O. nadesłała do następnie organu odpis skrócony aktu zgonu matki, z którego wynikało, że W. Ż. zmarła [...] sierpnia 2008 r. W związku z tym Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i w konsekwencji ustalił kwotę nienależnie pobranych przez B. O. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia m.in. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o ARiMR") oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem nr 796/2004"). Prezes ARiMR uznał bowiem, że skoro wnioskodawczyni zmarła przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, to organ nie mógł decyzji tej prawidłowo doręczyć, a zatem nie weszła ona do porządku prawnego. Przyznane W. Ż. środki pieniężne – pobrane przez B. O. – zostały zatem przekazane bez podstawy prawnej i wobec tego zasadnym było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną - mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008 - stanowił art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 796/2004. Jednakże przepis ten nie mógł być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. W ocenie Sądu pierwszej instancji tą osobą trzecią była w niniejszej sprawie B. O. Nie była ona bowiem stroną postępowania administracyjnego z wniosku W. Ż. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej, lecz jako osoba trzecia, która posiadała upoważnienie do konta matki. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sprawa zwrotu środków wypłaconych przez ARiMR a pobranych przez skarżącą z konta matki nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji Prezesa ARiMR, przy czym jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z: - art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, - art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji z uwagi na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że dyspozycja art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest jednoznaczna - "Prezes ustala" - co oznacza, że w przypadku stwierdzenia wypłaty kwot nienależnie pobranych lub nadmiernych Prezes ARiMR ma obowiązek wydać stosowną decyzję. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków (np. pobranie z rachunku bankowego) albo uprawnienie do ich pobrania (jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło lub nie sposób jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał). Omawiany przepis nie ogranicza zatem kręgu adresatów decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do rolników, którzy płatność tę otrzymali. Ponadto art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest - zdaniem Prezesa ARiMR - samodzielną podstawę prawną decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności a nie jedynie "podstawą kompetencyjną". Wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji powołano nietrafnie przepisy rozporządzenia nr 796/2004, które nie mogą stanowić podstawy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności osobie trzeciej, jednakże uchybienie to nie było na tyle istotne, że uzasadniałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, skoro w rozstrzygnięciach tych powołano również właściwą podstawę prawną, to jest art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. następuje w wypadku ustalenia przez sąd, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej niezgodności z prawem czyni dalszą kontrolę zbędną, ale także i niedopuszczalną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W rozpoznawanej sprawie organ uchybił właściwości rzeczowej. Decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skierowane były bowiem do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. B. O. nie składała wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2008 r., nie wstąpiła także do tego postępowania stosownie do postanowień art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nadto decyzja administracyjna z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu W. Ż. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008 r. nie weszła do obrotu prawnego, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Właściwość rzeczowa to upoważnienie organu do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw. Stosownie do art. 20 k.p.a. ten rodzaj właściwości należy ustalać na podstawie przepisów o zakresie działania danego organu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji ustala – w drodze decyzji administracyjnej – kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczony na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę kompetencyjną do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych stronie postępowania administracyjnego a nie osobie trzeciej. Natomiast stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Z kolei zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, na rolniku ciąży obowiązek zwrotu danej kwoty powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, termin "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, na podstawie której przyznano płatność W. Ż., również posługuje się pojęciem rolnika i określa warunki przyznania rolnikowi tej płatności. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że rolnikiem, któremu przyznano płatności obszarowe była W. Ż. Natomiast B. O., która pobrała z rachunku bankowego zmarłej matki te środki finansowe – nie była nigdy stroną stosunku administracyjnoprawnego. Dlatego też niniejsza sprawa dotycząca zwrotu pobranych środków jest sprawą cywilną, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Sprawa ta nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 961/11. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.