II SA/Lu 125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji z dnia 18 października 2010 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta J. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., odmawiającej przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego, położonego w J., przy ul. M. [...] – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wymienioną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. K. wnioskowanej pomocy na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, iż wnioskodawca jest właścicielem mieszkania o powierzchni 60 m2 w W., przy ul. Z. [...], co umożliwia zaspokojenie mu potrzeb mieszkaniowych. Organ wskazał, iż świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za poniesione straty w wyniku klęski żywiołowej. Pomoc ta ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych powodzią. Organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia 16 września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło poprzednio wydaną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia miejsca zamieszkania J. K. Organ pierwszej instancji na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 6 października 2010 r., oświadczeń składanych przez stronę oraz oświadczenia sąsiada strony ustalił, że J. K. zamieszkuje w J., przy ul. M. [...]. Z odwołania wynika, iż strona podziela ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ ustalił też, że strona jest zameldowana na pobyt stały w W. przy ul. Z.[...]. Ze złożonego oświadczenia o stanie majątkowym wynika, że wnioskodawca jest właścicielem dwóch mieszkań: mieszkania własnościowego o powierzchni 60 m2 w W. oraz mieszkania w J. o powierzchni około 250 m2 J. K. otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w wysokości 3 337,80 zł, a wynagrodzenie jego żony wynosi 1 879,14 zł. Kolegium podkreśliło, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne, lecz zależy od uznania administracyjnego organów orzekających w sprawie. Strona oprócz zalanego w wyniku powodzi domu w J. jest właścicielem drugiego mieszkania w W.. Należy więc uznać, że rodzina wnioskodawcy ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe w innym mieszkaniu położonym w miejscowości, w której małżonkowie pracują. Rodzina ma możliwość pokonania trudnej sytuacji życiowej polegającej na zalaniu i zniszczeniu mieszkania w J. wykorzystując własne zasoby. Organ drugiej instancji wskazał, że przepisy prawa nie nakładają bezwzględnego nakazu wcześniejszego informowania strony o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie jest też zasadny zarzut strony dotyczący nieskierowania decyzji organu pierwszej instancji do żony J. K. Postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone na wniosek, który został złożony przez J. K. Z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc może być przyznana rodzinie. Za rodzinę uważa się zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W związku z powyższym decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wnioskodawcy, który reprezentował całą rodzinę zamieszkującą w zniszczonym domu (siebie oraz żonę – J. K.). Nie można więc mówić o pominięciu strony postępowania przez organ pierwszej instancji. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, iż oparcie decyzji administracyjnej na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego nie może usprawiedliwiać dowolności ani arbitralności rozstrzygnięć organów administracji. Zdaniem skarżącego nie może być tak, by obywatele znajdujący się w identycznych sytuacjach faktycznych, a więc tacy, których domy zostały zniszczone w wyniku powodzi, a posiadają mieszkania w innych miejscowościach, są traktowani w sposób diametralnie odmienny. Powoływana przez Kolegium okoliczność, iż dochody skarżącego przekraczają tzw. kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt ustawy o pomocy społecznej, nie stała również na przeszkodzie przyznania zasiłków celowych innym osobom zamieszkałym na terenie gminy J. i nie była brana pod uwagę przez organ pierwszej instancji. Zasiłek, o jakim mowa w art. 40 powołanej ustawy jest bowiem przyznawany niezależnie od dochodu. Z tych powodów zaskarżona decyzja narusza zasady ogólne postępowania określone w art. 6, 7 i 8 k.p.a. W ocenie skarżącego niezasadne są również twierdzenia organu odwoławczego, iż posiadanie przez niego mieszkania w W. oznacza, że może on zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe i możliwość funkcjonowania we własnym środowisku. Skoro wskutek powodzi został zniszczony dom skarżącego, stanowiący jego miejsce zamieszkania, to nieuładnione są wywody organu, iż skarżący nadal może funkcjonować w środowisku. Fakt posiadania mieszkania w W. nie ma żadnego związku z tym, że na skutek powodzi utracił całkowicie możliwość egzystowania w jego miejscu zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 marca 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż inne osoby, będące w takiej samej jak on sytuacji, były traktowane inaczej przez organy administracji. Przyznał, że osoby te otrzymały wnioskowane zasiłki, przyznane decyzjami organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia 22 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. poinformowało, iż przed Kolegium nie toczyły się sprawy dotyczące zasiłków celowych dla wskazanych przez skarżącego osób poszkodowanych przez powódź. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, to jest zgodności z przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procedury administracyjnej (art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Skarżący domagał się przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego, zatem w sprawie zastosowanie mieć będą przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie bezzwrotnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż organowi administracji pozostawiona jest ocena, czy i w jakiej wysokości ta forma pomocy może być w konkretnym przypadku przyznana. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, kontrola ta jest jednak ograniczona. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Skarżący wnioskiem z dnia 16 lipca 2010 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie mu zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego, położonego w J., przy ulicy M. [...], który został uszkodzony wskutek powodzi w 2010 r. W rozpoznawanej sprawie jest jednak bezspornym, że J. K., oprócz wskazanego budynku w J., jest właścicielem mieszkania o powierzchni 60 m2 w W., przy ul. Z.[...]. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że posiadanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego w W. umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego rodziny, a tym samym przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy nie było uzasadnione. Wskazać należy, iż świadczenie, którego przyznania domagał się skarżący, nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Jakkolwiek poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Adresatem tego świadczenia, jak wynika z powołanych wyżej przepisów art. 2 ust. 1, a także art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, mogą być bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych wynikających klęski żywiołowej lub ekologicznej, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Powyższe przepisy ustawy, mające charakter zasad ogólnych, w połączeniu z przepisem art. 40 ust. 2 i 3 ustawy wskazują, iż poniesienie szkody na skutek powodzi, mimo że stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego, to nie przesądza o jego przyznaniu. Należy podkreślić, iż świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania ani nie stanowią rekompensaty za straty poniesione przez wnioskodawców, na przykład w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia te mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Wynika to ze wskazanej wyżej zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być udzielane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a tylko tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (por. W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004, nr 1, s. 9). Wsparcie w formie świadczeń z pomocy społecznej przysługuje więc tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, egzystują w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, mogą zostać jej przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że udzielenie świadczenia z pomocy społecznej wiąże się z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez niego z tytułu powodzi szkody. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej umieszczona została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego. Ponownie należy podkreślić, iż zasadnie organy uznały, że powstałe w wyniku powodzi straty, przy uwzględnieniu sytuacji mieszkaniowej skarżącego, nie powodują konieczności zaspokojenia jego potrzeb bytowych, gdyż potrzeby te skarżący ma zabezpieczone. Pomoc społeczna, jak wskazano wyżej, jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia jedynie osobom rzeczywiście go potrzebującym. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Okoliczność, iż inne osoby mieszkające w J., a posiadające – tak jak skarżący – mieszkanie także w innych miejscowościach, uzyskały pomoc w formie wnioskowanych przez nich zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, nawet, gdyby istotnie miała miejsce, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. potwierdziło w piśmie z dnia 22 marca 2011 r., że przed tym organem nie toczyły się sprawy dotyczące osób wskazanych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem. Ponadto Sąd kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji rozstrzyga, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., w granicach tej sprawy, a nie może oceniać rozstrzygnięć organów administracji wydanych w innych sprawach. Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowania środków z pomocy społecznej – w kontekście powyższych zarzutów skarżącego – wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tych samych powodów nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia w niniejszej sprawie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ani zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły również przepisu art. 6 k.p.a., nakładającego na te organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.