I OSK 1721/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 14/11 w sprawie ze skargi Z.W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zasiłku stałego w związku z niepełnosprawnością syna oraz składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 14/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z.W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zasiłku stałego w związku z niepełnosprawnością syna oraz składek na ubezpieczenie społeczne oraz przyznał adwokatowi A.S. od Skarbu Państwa kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 17 lutego 2011 r. Z.W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy [...] wskazując, iż dnia 14 października 1999 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wypłacił należący się mu zasiłek stały za miesiąc wrzesień 1998 r. Zdaniem skarżącego organ nie wydał jednak orzeczenia w sprawie zasiłku stałego oraz składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, iż decyzją z dnia 28 października 1997 r. przyznano skarżącemu do dnia 1 września 1998 r. w związku z niepełnosprawnością syna zasiłek stały. Drugą natomiast decyzją z tego samego dnia przedłużono okres opłacania składki na ubezpieczenie społeczne również do dnia 1 września 1998 r. Pismem z dnia 12 października 1999 r. poinformowano skarżącego o wypłacie zasiłku stałego za miesiąc wrzesień 1998 r. Pismem z dnia 8 lipca 2009 r. skarżący zażądał opłacenia składki za miesiąc wrzesień 1998 r. Na powyższe żądanie organ pismem z dnia 17 lipca 2009 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi podnosząc, iż składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za 1 dzień września 1998 r. została opłacona i przekazana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie. Nadto organ wskazał, iż w niniejszej sprawie postępowanie prowadził Lubelski Urząd Wojewódzki, któremu organ udzielił wszelkich wyjaśnień dotyczących sprawy. Podniósł także, iż postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na nie załatwienie sprawy w przedmiocie braku orzeczenia w sprawie zasiłku stałego za miesiąc wrzesień 1998 r. oraz braku orzeczenia w sprawie składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że Z.W. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nieopłaceniu składki ubezpieczenia emerytalno-rentowego za miesiąc wrzesień 1998 r. Jak bowiem wskazał, zaświadczenie lekarskie uprawniające do zasiłku stałego wydano na czas do 1 września 1998 r. w związku z czym składka ubezpieczeniowa winna zostać przez organ opłacona za cały wrzesień 1998 r., a nie tylko jego pierwszy dzień. Tymczasem jak wynika z akt sprawy brak było podstaw prawnych do podjęcia przez organ żądanej czynności. W szczególności Sąd I instancji podniósł, iż decyzją z dnia 28 października 1997 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zmienił wcześniejszą decyzję własną w sprawie przyznania prawa do zasiłku stałego poprzez wydłużenie terminu pobierania tego zasiłku do dnia 1 września 1998 r. Decyzją z tego samego dnia organ ten również dokonał zmiany decyzji własnej w sprawie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne poprzez wydłużenie terminu opłacania tej składki do dnia 1 września 1998 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu 14 października 1999 r. organ wypłacił skarżącemu przyznany zasiłek stały za miesiąc wrzesień 1998 r. w kwocie 318 zł. Organ dokonał także odprowadzenia składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za jeden dzień września 1998 r. Mając powyższe na uwadze, w szczególności treść przywołanych decyzji Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do opłacenie składki ubezpieczeniowej za wszystkie dni września 1998 r. jak tego domagał się skarżący. Podkreślił, iż zgodnie z przedłożonym przez skarżącego zaświadczeniem lekarskim z dnia 15 października 1997 r. prawo do zasiłku stałego jak i obowiązek opłacenia przez organ składki na ubezpieczenie społeczne zostały ustalone jedynie na jeden (pierwszy) dzień września 1998 r., a nie na cały miesiąc. Mimo tego w kwestii zasiłku stałego organ przyjął korzystną dla strony interpretację obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy o pomocy społecznej i dokonał wypłaty tego zasiłku w pełnej, tj. jak za cały miesiąc kwocie. W stosunku zaś do składki na ubezpieczenie społeczne brak było takiej możliwości, co jednoznacznie wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie z dnia 6 kwietnia 1998 r. skierowanego do organu zawierającego wytyczne co do sposobu ustalania podstawy wymiaru składki za osoby pobierające zasiłek okresowy lub zasiłek stały z pomocy społecznej w razie opłacania składek za niepełny miesiąc. W piśmie tym wprost wskazano - powołując się na obowiązujące wówczas przepisy - iż wysokość składki na ubezpieczenie społeczne w miesiącu złożenia wniosku ustala się, dzieląc wysokość składki przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni kalendarzowych następujących od dnia złożenia wniosku. Wskazano, iż powyższą zasadę należy stosować odpowiednio także w sytuacji, gdy obowiązek opłacania składek ustaje w ciągu miesiąca. W ocenie Sądu, bezspornym zatem jest, iż organ nie miał nawet faktycznej możliwości odprowadzenia składki za cały miesiąc wrzesień 1998 r. Uiszczoną bowiem wyższą od należnej (wyliczonej zgodnie z przywołaną zasadą) kwotę składki, Zakład Ubezpieczeń Społecznych potraktowałby jako nadpłatę składki podlegającą zwrotowi na rzecz wpłacającego. Oznacza to, iż obowiązek odprowadzenia składki przez organ za wszystkie dni września 1998 r. istniałby wyłącznie w sytuacji gdyby okres opłacenie składki ustalony był w decyzji do dnia 30 września 1998 r., a tego typu sytuacja nie miała w sprawie miejsca. Również z uwagi na ważność zaświadczenia lekarskiego uprawniającego do zasiłku stałego jedynie do dnia 1 września 1998 r. brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w zakresie przyznania zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe na dalszy okres. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego Wójt Gminy [...] nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu prawa administracyjnego. Nie był on bowiem zobowiązany ani do dokonania czynności polegającej na odprowadzeniu składki emerytalno rentowej do ZUS za wszystkie dni miesiąca września 1998 r. ani do wydania jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie może zatem być mowy o jego bezczynności w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.W., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę zarzucił naruszenie prawa procesowego, które to uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie w zaskarżonym wyroku przyjętej z góry tezy, że organ nie był zobowiązany ani do dokonania czynności polegającej na odprowadzeniu składki emerytalno - rentowej do ZUS za wszystkie dni miesiąca września 1998 roku, ani do wydania jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie , o których mowa w art.3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez co Sąd uznał, że organ może wypłacać publiczne pieniądze bez decyzji legalizującej wypłatę. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie może wypłacać pieniędzy bez podstawy prawnej, bez decyzji legalizującej wypłatę. W tej sytuacji oczywiste jest, że organ powinien wydać decyzję o wydłużeniu pobierania zasiłku stałego do dnia 30 września 1998 roku, analogicznie do decyzji tego organu z 28 października 1997 roku o wydłużeniu terminu pobierania zasiłku stałego do dnia 1 września 1998 roku. W tej sytuacji oczywiste jest także ,że organ powinien wydać decyzje o wydłużeniu okresu opłacania składki do dnia 30 września 1998 roku, analogicznie do decyzji tego organu z 28 października 1997 roku o wydłużeniu okresu opłacania składki do dnia 1 września 1998 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Owe wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Należy wskazać, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, s. 398). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji tezy, iż organ nie był zobowiązany ani do dokonania czynności polegającej na odprowadzeniu składki emerytalno - rentowej do ZUS za wszystkie dni miesiąca września 1998 roku, ani do wydania jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie , o których mowa w art.3 § 2 pkt 1-4, nie można uznać za zasadny. Zauważyć bowiem należy, że treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Należy wyjaśnić, iż jak wynika z akt, zaświadczeniem lekarskim z dnia 15 października 1997 r. skarżący nabył uprawnienie do pobierania zasiłku stałego na okres do 1 września 1998 r. ze względu na sprawowanie całodobowej opieki nad dzieckiem. Na podstawie tego zaświadczenia organ decyzją z dnia 28 października 1997 r. zmienił wcześniejszą decyzję w sprawie przyznania prawa do zasiłku stałego poprzez wydłużenie terminu pobierania tego zasiłku do dnia 1 września 1998 r., jak również dokonał zmiany decyzji własnej w sprawie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne poprzez wydłużenie terminu opłacania tej składki do dnia 1 września 1998 r. Natomiast z niewyjaśnionych przyczyn Wójt Gminy [...] dokonał wypłaty zasiłku stałego za cały wrzesień 1998 r. przyjmując korzystną dla strony interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednak wymaga podkreślenia, że sam fakt wypłacenia zasiłku za cały miesiąc nie mógł stanowić podstawy do wydania przez organ decyzji o wydłużeniu pobierania zasiłku stałego do dnia 30 września 1998 r. Co oznacza również, że obowiązek odprowadzenia składki przez organ za wszystkie dni września 1998 r. istniałby w sytuacji, gdyby okres ten był ustalony w decyzji do 30 września, natomiast taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem organ na podstawie zaświadczenia lekarskiego miał jedynie obowiązek wydania decyzji w sprawie pobierania zasiłku stałego do dnia 1 września 1998 r. Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że skoro organ nie pozostawał w bezczynności, to Sąd I instancji zasadnie nie uwzględnił skargi Z.W.. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku .