II OSK 2216/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/11 w sprawie ze skargi B. J. i K.N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/11, po rozpoznaniu skargi B. J. i K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w zakresie zezwolenia na budowę parkingu w obrębie nr [...] – Miasto Skierniewice na działce nr [...] (po podziale działka nr [...]), w pozostałej części skargę oddalając. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w dniu 31 marca 2010 r. Prezydent Miasta Skierniewice wystąpił do Wojewody Łódzkiego, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. Łódzkiej - odcinek od ul. Poniatowskiego do ul. Feliksów w Skierniewicach, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Pismem z dnia 17 maja 2010 r., znak: IA.II.7111-Ip.100.2377.RR/z/10, Wojewoda Łódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Po uzupełnieniu przez inwestora skorygowanego projektu budowlanego Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. Łódzkiej - odcinek od ul. Poniatowskiego do ul. Feliksów w Skierniewicach, w ciągu drogi wojewódzkiej nr 705 oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wnieśli B. J., K. N. oraz T. B. Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11d specustawy. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego Minister Infrastruktury stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Organ dodał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu II instancji Wojewoda Łódzki prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a decyzja wydana w I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 "specustawy". Ponadto Minister Infrastruktury podkreślił, że Wojewoda Łódzki doręczył decyzję wnioskodawcy stosownie do treści art. 11f ust. 3 "specustawy", natomiast pozostałe strony zawiadomiono o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Skargi na ww. decyzję do sądu administracyjnego złożyli K. N., T. B. oraz B. J. K. N. i T. B. zaskarżyli decyzję w części dot. działki nr 110, obręb [...], położonej w Skierniewicach u zbiegu ul. Kozietulskiego i Poniatowskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucili nierzetelne, niedokładne, bez należytej staranności i krzywdzące rozpoznanie sprawy przez Ministra Infrastruktury. Podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. trudno jest rozróżnić które jej fragmenty dotyczą K. N. i T. B., a które B. J. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w części działki nr 110, obręb [...], polegającą na zaniechaniu budowy parkingu i pozostawieniu terenu będącego własnością skarżących do ich dyspozycji i do ich zarządzania. B. J. decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 108 kpa oraz przepisów "specustawy". Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. oraz o zasądzenie od Ministra Infrastruktury na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w zakresie zezwolenia na budowę parkingu w obrębie nr [...] – Miasto Skierniewice na działce nr 110 (po podziale działka nr 110/1), w pozostałej części skargę oddalając. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że część inwestycji obejmująca budowę parkingu na 36 miejsc postojowych oraz odwodnienia i oświetlenia parkingu w obrębie nr [...] –Miasto Skierniewice na działce nr 110 (po podziale działka nr 110/1), położonej u zbiegu ulic Łódzkiej i Poniatowskiego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 705 nie może być realizowana w trybie "specustawy", gdyż wykracza ona poza jej zakres przedmiotowy. Jak wskazuje inwestor w projekcie architektoniczno-budowlanym (branża drogowa, str. 2) inwestycja ma na celu poprawę stanu technicznego i użytkowego drogi poprzez rozebranie istniejącej i ułożenie nowej nawierzchni, która spełniać będzie wymagania nośności dla ruchu KR4 i przewiduje remont istniejących i budowę nowych ciągów pieszych, zatok autobusowych, peronów przystankowych, zjazdów na posesje mieszkalne i pola uprawne oraz poprawę geometrii wlotów dróg poprzecznych. W ocenie Sądu, o ile wymienione elementy w postaci chociażby zatok autobusowych oraz peronów przystankowych stanowią integralną część inwestycji drogowej, o tyle zaprojektowany parking nie stanowi z drogą całości techniczno-użytkowej, niezbędnej do prowadzenia ruchu drogowego i podlegającej realizacji na podstawie przepisów "specustawy". Wprawdzie parking niewątpliwie służy poprawie jakości obsługi ruchu drogowego, niemniej jednak nie jest on niezbędny do rozbudowy samej drogi oraz prowadzenia ruchu drogowego. Parking jest częścią infrastruktury drogowej i z oczywistych względów nie może funkcjonować bez połączenia z drogą, gdyż jego celem jest obsługa ruchu drogowego, jednakże droga może spełniać swoje funkcje użytkowe bez parkingu. Innymi słowy cel publiczny polegający na realizacji inwestycji drogowej w postaci rozbudowy ul. Łódzkiej - odcinek od ul. Poniatowskiego do ul. Feliksów w Skierniewicach, w ciągu drogi wojewódzkiej nr 705, uzasadniający zastosowanie szczególnego trybu określonego w "specustawie" i objęcie z mocy prawa własności części nieruchomości, może być całkowicie zrealizowany z pominięciem wspomnianego elementu w postaci budowy parkingu na 36 miejsc postojowych na działce nr 110 w obrębie nr [...] –Miasto Skierniewice. Tego rodzaju inwestycje stanowią bowiem udogodnienia dla kierujących pojazdami oraz podnoszą jakość ruchu drogowego, jednakże ich charakter oraz cel realizacji nie uzasadnia zastosowania szczególnego trybu określonego w "specustawie". Zdaniem Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor –Prezydent Miasta Skierniewice występując z zamierzeniem inwestycyjnym w postaci budowy parkingu miejskiego nie zastosował ogólnych zasad przewidzianych w Prawie budowlanym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w części zezwalającej na budowę parkingu na 36 miejsc postojowych oraz odwodnienia i oświetlenia parkingu w obrębie nr [...] –Miasto Skierniewice na działce nr 110 (po podziale działka nr 110/1) jest wadliwa i wymaga w tej części wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd pozostawił wprawdzie w obrocie prawnym decyzję Wojewody Łódzkiego w części dotyczącej realizacji parkingu, mając na względzie przepis art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego i nadanie w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym niemniej Minister Infrastruktury związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku i zobligowany do podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Odnosząc się do skargi B. J. Sąd nie podzielił argumentów w niej zawartych uznając w pozostałej części zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] za zgodną z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której wyrok uchyla zaskarżoną decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w zakresie zezwolenia na budowę parkingu w obrębie nr [...] - Miasto Skierniewice na działce 110 (po podziale działka nr 110/1) oraz w zakresie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w uchylonej przez WSA części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, tj. w pkt I oraz III wyroku WSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz .U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez niespójne, nieścisłe oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, iż decyzja Ministra Infrastruktury utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w części zezwalającej na budowę parkingu na 36 miejsc postojowych oraz odwodnienia i oświetlenia parkingu w obrębie nr [...] - Miasto Skierniewice na działce 110 (po podziale działka nr 110/1) jest wadliwa i wymaga w tej części wyeliminowania z obrotu prawnego, co w konsekwencji wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w wyżej opisanej części i rozpatrzenie skargi, a także o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 30 listopada 2011 r. skarżąca K. N. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy część inwestycji obejmująca budowę parkingu na 36 miejsc postojowych oraz odwodnienia i oświetlenia parkingu w obrębie nr [...] –Miasto Skierniewice na działce nr 110 (po podziale działka nr 110/1), położonej u zbiegu ulic Łódzkiej i Poniatowskiego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 705 może być realizowana w trybie "specustawy", czy też jak przyjął Sąd pierwszej instancji wykracza poza jej zakres przedmiotowy. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w art. 1 ust. 1 stanowi, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym zakres stosowania przedmiotowej stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznaczony jest pojęciem "drogi publicznej". Stosownie do zapisów ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kluczowym dla tej sprawy jest pojęcie drogi, które zostało sformułowane w art. 4 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem drogą, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie rację miał Sąd pierwszej instancji uznając, że zaprojektowany parking nie stanowi obiektu stanowiącego z drogą całość techniczno-użytkową, niezbędną do prowadzenia ruchu drogowego i podlegającego realizacji na podstawie przepisów "specustawy". Podkreślić należy, że o ile przepisy dopuszczają budowanie w ramach takiej inwestycji zatok czy peronów przystankowych to zwrócić należy uwagę, że funkcja jaką pełnią takie urządzenia jest ściśle powiązana z korzystaniem z drogi. Tymczasem jak wynika z akt sprawy parking będący przedmiotem sporu o ile położony jest w pobliżu drogi, to jego przeznaczenie znacznie wykracza poza obsługę podróżujących. Jak wskazano w piśmie strony skarżącej z dnia 30 listopada 2011 r. parking ten spełnia obecnie funkcję parkingu przycmentarnego. Sam fakt "poszerzenia" pasa drogowego w ten sposób, aby parking nie wykraczał poza granice tego pasa, nie oznacza samo w sobie, że parking ten jest urządzeniem tworzącym całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, co nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu w skargi kasacyjnej naruszenia § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie podnieść należy, że przepis ten wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wymienia jako jednego z rodzajów urządzeń technicznych wyposażenia dróg – miejsc postojowych (parkingów). Z treści ww. przepisu wynika, że droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu do których zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Nie sposób zakwalifikować przedmiotowego parkingu jako zatoki postojowej, co więcej parking ten nie jest zlokalizowany w ramach MOP (miejsca obsługi podróżnych). Co prawda katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg wyszczególniony w przepisie § 110 rozporządzenia ma charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. O ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego to stwierdzić należy, że zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu – np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie. Tym samym nie znajdował uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakichkolwiek sprzeczności w tym wskazanych przez autora skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania, stwierdzić należy, że także ten zarzut nie znajdował uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku w sposób jednoznaczny wskazano, iż decyzja organu odwoławczego jest wadliwa w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w części zezwalającej na budowę parkingu na 36 miejsc postojowych oraz odwodnienia i oświetlenia parkingu w obrębie NT 7 – Miasto Skierniewice na działce nr 110. Jednocześnie Sąd szczegółowo uzasadnił dlaczego parking ten nie może zostać zrealizowany w ramach "specustawy", co jest wystarczającym do wydania decyzji przez organ odwoławczy niewadliwej decyzji po prawomocnym uchyleniu uprzedniego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. § 18 ust. 1 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).