VII SA/Wa 320/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. i I. S. oraz K. C. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], Starosta M., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust.1- 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) zw. dalej ustawą drogową oraz art. 28, art. 33 ust.l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dn. 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr I 56, poz. I 1 18 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z 29 września 2009 r. Gminy Miejskiej M. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: droga łącząca ul. [...] z ulicą [...] i drogami osiedlowymi w M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację tej inwestycji drogowej . Projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie miasta M. a polega na budowie drogi łączącej ulicę [..] z ulicą [...] i drogami osiedlowymi w M. na działkach o numerach ewidencyjnych : obręb nr [...] Miasto M.- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - kat., obiektu XXV - wg proj. budowlanego opracowania indywidualnego o parametrach technicznych: łączna długość ulic – [...] in, sieć wodociągowa: PE 80 o 110/8,1 mm (PN 10) – 591,17 mb, PE 80 o 90/6,7mm (PN10)- 10,0 mb, PCV o 90 (PN10) - 2,65 mb; sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami: PCV o 200 (SN8) -315,0 mb, PCV »160 (SN8) - 255,63 mb (przykanaliki 38 szt.); sieć kanalizacji deszczowej: PCV o 315 (SN8) — 315,0 mb, PCV o 200 (SN8) - 90,39 mb, PCV 0 160 (SN8)- 158,69 mb Starosta w/w decyzją zatwierdził również podział nieruchomości - zgodnie z załącznikiem do decyzji. Ponadto organ I instancji określił linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska , warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. W pkt. 4 Starosta określił następujące wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. że wykonana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, a także korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności. Podczas prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym i wniesienia w tym przedmiocie ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Od decyzji tej wnieśli odwołanie: I. S., który którzy nie zgadza się na lokalizację drogi na środku pasa gruntu między dwoma zespołami garaży (dz. nr ew. [...] i nr ew.[...] ), w wyniku czego droga wraz z chodnikiem wkroczy na jego działkę i pogorszy bezpieczeństwo właścicieli działki. , R. W. współwłaściciel działki nr ew.[...] , również kwestionuje taką lokalizację drogi, gdyż "nie poprawia się bezpieczeństwa jednych kosztem drugich". Jako osoba niepełnosprawna domaga się większej powierzchni do parkowania swego pojazdu. Natomiast R. i K. C., współwłaściciele działki nr ew.[...], również nie wyrażają zgody na budowę drogi, gdyż stanowi ona "zagrożenie dla wszystkich właścicieli garaży wybudowanych na działce [...] i wszystkich korzystających z tej drogi". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r. ze zmianami) zwany dalek K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...] listopada 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Starostwo Powiatowe w M. pismem z dnia 21 października 2010r. zawiadomiło stron postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wnoszenia wniosków i uwag. Ponadto informacja o powyższym była wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa w dniach od 21.10 do 22.11. 2010 roku ,na tablic ogłoszeń Urzędu Miasta w M. w dniach od 25.10 do 02.11. 2010 roku oraz zamieszczon. w Gazecie M. Nr 43 ( wtorek 26.10. - 1.11.2010r.). Strony w tym czasie miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wniesienia uwag i wniosków, i z tej możliwości skorzystały, czego dowodem są wnioski i zastrzeżenia skierowane do Starostwa Powiatowego w M. Szczegóły dot. kwestii poruszonych w odwołaniach przez strony są wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wykorzystał informacje zawarte w piśmie Urzędu Miasta w M. z dnia 10 listopada 2010 roku, znak: [...], jednak podał je na poparcie swojego stanowiska w tej sprawie. W ocenie organu odwoławczego zaprojektowana między garażami droga nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo właścicieli i użytkowników działki nr ew. [...], a kwestionowana ilość betonowych podjazdów do garaży nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wydzielenie i pozyskanie pasa gruntu z działek o nr ew. [...] i [...], o szerokości 4,0 m. pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży zlokalizowanych na nieruchomości o nr ew. [...] , na odległość 3,20 - 3,30 m. od ściany garaży, a więc tyle, ile jest niezbędne, aby samochód wyjechał z garażu bezpiecznie dla siebie i będących w ruchu innych pojazdów oraz poruszających się chodnikiem pieszych. Odcinek ulicy między kompleksami garaży o długości 91,Om zaprojektowano z jezdnią asfaltową, szerokości 6,Om., o przekroju daszkowym, spadkach poprzecznych 2%, , ograniczoną obustronnym krawężnikiem lekkim zatopionym i z obustronnymi chodnikami szerokości 2,0 m., które na wysokości garaży przechodzą w zjazdy do nich. Projektowane ulice stanowią element układu komunikacyjnego Miasta M. i mają zapewnić dojazd do istniejących posesji prywatnych, do osiedli mieszkaniowych oraz połączyć drogi wewnątrzosiedlowe z ulicami przylegającymi do tego obszaru. Zmodernizowane ulice wpłyną na poprawę układu komunikacyjnego przedmiotowego terenu, natomiast argumenty podniesione przez P. I. S., P. R. W. i P.P. R. i K. C. nie zasługują na uwzględnienie Organ odwoławczy uznał także racje inwestora przemawiające za wyborem lokalizacji planowanych zatok autobusowych. Należy zauważyć, iż z wyjaśnień zawartych w piśmie inwestora z dnia 1 czerwca 2010 r. wynika, iż brał pod uwagę inne warianty lokalizacji zatok, jednakże w wyniku analizy wszystkich możliwości uznał, że wybrana lokalizacja jest rozwiązaniem optymalnym. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest możliwe usytuowanie zatok naprzeciwko siebie, gdyż zgodnie z ww. § 119 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zatokę autobusową ze względu na bezpieczeństwo ruchu, należy usytuować na drodze jednojezdniowej z przesunięciem w kierunku ruchu względem zatoki dla kierunku przeciwnego. Natomiast w kwestii załączonej do odwołania opinii biegłego uznać należy, iż pochodzi od podmiotów, których kompetencje nie obejmują kontroli słuszności rozwiązań przyjętych w zaskarżonej decyzji. Co więcej, opinia ta zawiera jedynie powtórzenie zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, natomiast brak jest uzasadnienia zaprezentowanego w niej stanowiska w przedmiocie innej lokalizacji zatok. Skargę do Sądu wnieśli I. i H. S., którzy nie zgadzają się na przedstawioną w projekcie planu przeprowadzenie drogi środkiem pasa gruntu miedzy dwoma zespołami garaży (działka nr ew. [...] i nr ew. [...] ) w wyniku czego droga wraz z chodnikiem wkroczy na ich działkę, pozbawiając ich części gruntu przed garażem. Pozostały przed garażem pas gruntu nie pozwoli na bezpieczne zaparkowanie pojazdu i otwarcie drzwi celen wjazdu do niego. Ponadto podnieśli, że garaże są usytuowane w pobliżu bioku mieszkalnego i przy obecnym braku miejsc parkingowych pod blokiem służą mnie i współwłaścicielom jako miejsca parkingowe, a nie tylko jako wjazdy do garażu. Ponadto realizacja tej decyzji stanowi ingerencje w prawo własności i naraża skarżących na niebezpieczeństwo. Strony podkreśliły, że decyzja wydana została na na zasadzie uznaniowości bez uwzględnienia ich stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa materialnego. Ponadto Sąd nie będąc związany granicami skargi na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nie dopatrzył się by organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), ma charakter szczególny. Ten szczególny charakter dotyczy też zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w tej ustawie, a zatem powołanie się przez skarżących w skardze na zasady ogólne i przepisy Prawa budowlanego może być rozpatrywane przez sąd administracyjny tylko w kontekście art. 11c tej ustawy. Celem ustawy drogowej jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że administracyjne postępowanie jurysdykcyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku w tym dołącza szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie przy czym opinie i uzgodnienia zawarte są w aktach sprawy jak i uzyskane w trakcie postępowania i stanowią podstawę do ich oceny przez organ oraz powołania się na nie w decyzji. Zdaniem Sądu nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy drogowej, ponieważ organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej, dostatecznie identyfikując wydawane decyzje w sposób umożliwiający złożenie środków zaskarżenia, co też stało się podstawą rozpatrzenia odwołań od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, nie można zatem skutecznie zarzucić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11e ustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z powyższym Starosta nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę drogi krajowej prowadzone było w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dot. budowy dróg, w tym co jest istotne dla skarżących m.in. w zakresie nabywania części nieruchomości zajętej pod budowę drogi na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie specustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący winni mieć na względzie, że realizacja drogi publicznej jest inwestycją publiczną, która ma na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowanie nie jest więc zasadne domaganie się uwzględnienia interesu konkretnej strony postępowania, który nie wiązałby się bezpośrednio z realizacją przedsięwzięcia drogowego. Z tego względu organ administracyjny zatwierdził dokumentację przedstawioną przez inwestora, zgodnie z którą dokonano podziału działek położonych w liniach rozgraniczających terenu inwestycji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z mocy prawa tak dokonany podział nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącemu za utracone części działek przysługiwać będzie odszkodowanie. Jednak postępowanie administracyjne w tym zakresie będzie przedmiotem zupełnie innego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że zaprojektowana między garażami droga nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo właścicieli i użytkowników działki nr ew. [...]. Wydzielenie i pozyskanie pasa gruntu z działek o nr ew. [...] i [...], o szerokości 4,0 m pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży tak aby samochód wyjechał z garażu bezpiecznie dla siebie i będących w ruchu innych pojazdów oraz poruszających się chodnikiem pieszych. Projektowane ulice stanowią element układu komunikacyjnego Miasta M. i mają zapewnić dojazd do istniejących posesji prywatnych, do osiedli mieszkaniowych oraz połączyć drogi wewnątrzosiedlowe z ulicami przylegającymi do tego obszaru. Zdaniem Sądu zmodernizowane ulice wpłyną na poprawę układu komunikacyjnego przedmiotowego terenu, natomiast argumenty podniesione przez strony skarżace nie zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że inwestor w trakcie postępowania złożył kompletną dokumentację. A zatem zostały spełnione wymagania o jakich mowa w art. 11d ust. 1 specustawy, tj. uzyskał wymagane prawem decyzje i uzgodnienia, mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; oraz projekt budowlany sporządzony zgodnie z przepisami prawa przez osoby uprawnione. Ponadto w zaskarżonej decyzji zawarte zostały wszystkie elementy o jakich mowa w art. 11f ust. 1. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. A zatem organ musiał dokonać określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzeń. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny wywiązał się z ww. obowiązków skoro w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoływał się na prawidłowość złożonej dokumentacji, ponadto dokonując opieczętowania dokumentacji projektowej. Z tego też względu na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy drogowej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.