I SA/Wa 1842/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. G. i M. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] w dobrach [...] rej. hip. [...],działka nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości do czasu ustalenia przez Sąd następców prawnych współwłaścicielki [...] części przedmiotowej nieruchomości J. L. i jej następców prawnych. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, iż załatwienie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na uzyskaniu i dostarczeniu przez wnioskodawców do akt sprawy postanowień spadkowych po zmarłych: J. L. i jej następców prawnych, a także po współwłaścicielu [...] części M. C. i jego spadkobiercach: M. C., R. C., W. M. Organ I instancji podniósł, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego powinny brać udział wszystkie strony postępowania, w związku z czym zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych – osób uprawnionych do ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. G. i M. C. kwestionując zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego oraz podnosząc, że sprawa powinna toczyć się dalej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Rozpatrując zażalenie Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne stanowi więc pewną kwestię materialnoprawną pojawiającą się w toku załatwienia sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości innego organu administracyjnego niż ten, przed którym toczy się właściwe postępowanie administracyjne lub sądu. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skoro od uzyskania postanowienia sądu o nabyciu praw spadkowych po w/w osobach uzależnione jest ustalenie wszystkich stron postępowania i jego zakończenia, to kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, będące przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne bez udziału wszystkich stron postępowania naruszyłby przepis art. 10 § 1 kpa, gwarantujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja zaś tej zasady obliguje organ prowadzący do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów a odstąpienie od jej realizacji może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w art. 10 § 2 kpa, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W ocenie organu II instancji w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości powinni brać udział wszyscy następcy prawni dawnych współwłaścicieli, ponieważ osoby te mają interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu odnoszącym się do rzeczy wspólnej. Zdaniem Wojewody nie ma podstaw do wydzielenia odrębnej sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, gdyż w niniejszej sprawie istnieje jeden przedmiot sporu w postaci nieruchomości gruntowej, a prawa stron tego postępowania wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. G. i M. C. zarzucając im naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 kpa; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa; - art. 124 § 1 i 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124 § 2 kpa oraz art. 75 § 1 kpa i art. 76 § 1 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że okolicznością od której istnienia Prezydent W. uzależnił zawieszenie postępowania było nieprzedłożenie oryginałów lub potwierdzonych notarialnie postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości, która to jednak okoliczność zdaniem skarżących nie może być postrzegana za zagadnienie wstępne. Organ winien wezwać skarżących do złożenia tychże postanowień. Skarżący zauważyli, że do akt postępowania administracyjnego zostały złożone dokumenty wymienione w pkt 2 postanowienia, a jeżeli ich forma w ocenie organu była niewystarczająca, winien wezwać stronę do ich przedłożenia w określonej formie. Skarżący podnieśli również, że Prezydent W. zawieszając postępowanie winien dokonać czynności o których mowa w art. 100 § 1 kpa. Zdaniem skarżących w postanowieniach organów obu instancji nie wskazano stron postępowania, bowiem za wskazanie takie nie może być uznane zamieszczenie na końcu postanowień "rozdzielnika". Podniesiono również, że organ I instancji nie przywołał i nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia przepisów prawa wskazanych jako podstawa prawna tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy oraz art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucili również zaskarżonemu postanowieniu brak wyjaśnienia dlaczego organ stanął na stanowisku że jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości jest J. L., a notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotycząca wglądu do księgi hipotecznej nr [...] w ocenie skarżących budzi wątpliwości, czy może być uznana za dowód co do tego kto był czy też jest właścicielem określonej nieruchomości. W załączniku do protokołu rozprawy w dniu [...] kwietnia 2011 r. podniesiono, że w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest wniosek M. C. o przyznanie prawa własności czasowej, a uprawnienie do złożenia takiego wniosku przysługiwało każdemu ze współwłaścicieli i powinno być traktowane jako zmierzające do zachowania wspólnego prawa, to brak jest podstaw prawnych i faktycznych do zawieszenia tego postępowania z powodu nieustalenia następców prawnych innego współwłaściciela tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Poddane kontroli sądu postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i dotyczyło zawieszenia postępowania do czasu ustalenia przez sąd następców prawnych współwłaścicielki [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] – J. L. Rację należy przyznać Prezydentowi W. i Wojewodzie [...], że ustalenie następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości jest niezbędne, bowiem bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Zgodnie bowiem z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie takimi osobami są współwłaściciele nieruchomości. Postępowanie administracyjne w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, a jeżeli oni nie żyją – to z udziałem ich następców prawnych, gdyż te osoby muszą mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 kpa). Wskazać należy także, że jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku, w których wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Dopóki więc sądowe postanowienia nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Bowiem jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ustalenie zaś spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takimi wnioskami. W związku z powyższym prawidłowo organ wezwał strony do dostarczenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. L. i jej następcach prawnych. Należy stwierdzić, iż w aktach sprawy znajdują się kserokopie postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C., M. C., R. C. i W. M. i rację należy przyznać skarżącym, że organ winien wezwać ich do złożenia tych postanowień w wymaganej formie, jednakże uchybienie powyższe nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Przyczyną bowiem zawieszenia postępowania był brak udziału w sprawie wszystkich stron postępowania i zostało ono zawieszone, jak wynika z pkt 1 postanowienia organu I instancji do czasu ustalenia następców prawnych J. L. Zamieszczenie zaś w pkt 2 postanowienia wezwania stron do dostarczenia oryginałów lub poświadczonych notarialnie postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po wymienionych wyżej osobach nie może być oceniane jako naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż przyczyna zawieszenia postępowania została wskazana w pkt 1 postanowienia. Z podstawą prawną zawieszenia wiąże się przepis art. 100 § 1 kpa, który nakazuje organowi administracji publicznej równoczesne wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony o to w wyznaczonym terminie. Użyty w omawianym przepisie termin "równocześnie" oznacza, iż powinno to nastąpić jednocześnie z zawieszeniem postępowania. Przepis art. 100 § 1 kpa zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania i wskazania terminu w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie lub wezwanie może być bowiem zamieszczone w odrębnym piśmie. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 311/07 LEX nr 467513). W związku z powyższym należy uznać, że wydanie postanowienia w niniejszej sprawie bez wskazania terminu, w którym strony mają wykonać nałożony na nie obowiązek nie stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotycząca wglądu do księgi hipotecznej nr [...] wbrew twierdzeniom skarżących może stanowić dowód w sprawie. Jak wynika bowiem z treści przepisu art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przedmiotowej notatki wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. L. w [...] części i M. C. w [...] części. W notatce tej powołana jest księga hipoteczna ta sama, której dotyczy zaświadczenie z dnia [...] października 2009 r. załączone do skargi, z którego z kolei wynika, że M. C. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, oczywistym więc jest, iż nie był on wyłącznym właścicielem nieruchomości, a obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego jest ustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co też organ uczynił. Brak jest jakichkolwiek podstaw by notatce z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówić wiarygodności. Również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 § 1 i 2, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa należy uznać za chybiony. Praktyka orzecznicza organów administracji publicznej wskazuje bowiem, że dość często korzysta się z formy tzw. "rozdzielnika" dla określenia w nim, kto w sprawie bierze udział jako strona postępowania. Tylko z tej przyczyny, że strony zostały wskazane w "rozdzielniku" nie powinno się usuwać postanowienia (decyzji) z obrotu prawnego. Nie można bowiem tak zastosowanej formy określenia stron uznać za naruszenie prawa istotne, kwalifikowane, powodujące konieczność uwzględnienia skargi. Także zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 124 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia przepisów prawa wskazanych jako jego podstawa prawna tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy oraz art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadny. Są to bowiem przepisy ustrojowe i kompetencyjne, a brak ich wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że przepisy wyżej wskazane są jasne i czytelne, niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc się do kwestii tej, że każdemu ze współwłaścicieli nieruchomości przysługuje prawo do podejmowania czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa, podniesionej przez pełnomocnika skarżących w załączniku do protokołu, z którego to prawa skarżący wywodzą brak konieczności wezwania do udziału w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, należy stwierdzić, że stanowisko to jest błędne, błędne też są wnioski wywiedzione z przywołanego wyroku NSA z dnia 6 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 762/01. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez współwłaściciela nieruchomości – w dniu [...] lutego 1949 r. (w rozpoznawanej sprawie M. C. złożył wniosek w dniu [...].01.1948 r.) obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 317 ze zm.), który w art. 89 (obecnie jego odpowiednikiem jest art. 209 kc) przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania, o jakich stanowił cytowany przepis, którego celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli, w tym wypadku zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym dekretem z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz własności znajdującego się na nim budynku. Wynika z tego, że wniosek złożony przez współwłaściciela we własnym imieniu o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości wywierał skutki również i dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Organ prowadzący zaś to postępowanie powinien powiadomić o nim pozostałych współwłaścicieli i uzyskać ich stanowisko, czy nie są wnioskowi przeciwni. Stanowisko powyższe skład orzekający w pełni podziela i podkreśla, że w niniejszej sprawie prawo M. C. do podejmowania czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa dotyczy wyłącznie złożenia przez niego wniosku dekretowego, który wywierał skutki również i dla pozostałych współwłaścicieli. Natomiast prowadzenie postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wyłącznie z udziałem jednego ze współwłaścicieli byłoby naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.