II OSK 2395/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 221/11 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M.S. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzycki Dolne z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzycki Dolne, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), stwierdził brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. nałożenia obowiązku rozbiórki garażu będącego własnością M.W. usytuowanego w części na działce nr ew. 1, będącej własnością Gminy Ustrzycki Dolne, i w części na działce nr 2, będącej własnością M.S., jak też do nakazania wykonania zmian lub przeróbek tego obiektu. Organ ustalił, że przedmiotowy garaż został wybudowany około 1968 r. bez pozwolenia na budowę. Zużycie elementów obiektu jest proporcjonalne do okresu jego eksploatacji i wymaga drobnych zabiegów konserwacyjnych, lecz nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników. Organ wskazał także, że dla terenu, na którym zlokalizowany został przedmiotowy obiekt, w okresie jego budowy obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ustrzycki Dolne, określony jako plan perspektywiczny na rok 1985, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie nr 6/48/67 z dnia 9 marca 1967 r. (Dz.U. WRN w Rzeszowie Nr 3, poz. 16, z dnia 15 marca 1967 r.). Plan ten dopuszczał budowę tego typu obiektów na wskazanym obszarze. W sprawie nie zachodzą zatem okoliczności określone w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji o rozbiórce ani decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zaskarżoną decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania M.S., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych prowadził już postępowanie administracyjne zakończone rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie legalności budowy przedmiotowego garażu. Pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2000 r. posiada bowiem niezbędne cechy decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu wydającego akt, oznaczenie stron, rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej oraz podpis osoby reprezentującej organ. Spełnia więc wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a z treści tego pisma wynika, że stanowi ono umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu na działce nr 3 przy ul. D. w Ustrzykach Dolnych. Podano w nim też motywy rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji sprawa legalności budowy przedmiotowego garażu została już rozstrzygnięta. Zatem decyzja z dnia [...] września 2010 r., jako obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 3 k.p.a., musiała zostać wyeliminowana z obiegu prawnego, postępowanie I instancji umorzone, a wniesione w postępowaniu odwoławczym zastrzeżenia nie mogą być merytorycznie rozpoznane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M.S., domagając się uchylenia obu decyzji. Zarzuciła ona organom: naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] stycznia 2000 r. stanowi decyzję administracyjną; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę okoliczności wskazanych przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. i nieodniesienie się do nich w piśmie z dnia [...] stycznia 2000 r. wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania, pomimo braku ku temu przesłanek; naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i twierdzeń w nim zawartych, a zwłaszcza co do braku zgodności lokalizacji garaży z planem miejscowym oraz istnienia innych przesłanek uzasadniających odmowę legalizacji tych obiektów w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz naruszenie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez odmowę nakazania rozbiórki przedmiotowych garaży, pomimo istnienia ku temu przesłanek, a zwłaszcza sprzeczności tej zabudowy z zapisami planu miejscowego i realizacji obiektu niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a tym samym braku podstaw do legalizacji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] września 2010 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że na skutek zawiadomienia [...] w Ustrzykach Dolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych w 1999 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego garażu. Postępowanie to prowadzone było pod sygnaturą [...] i nie zostało dotychczas zakończone wydaniem decyzji. Pismo z dnia [...] stycznia 2000 r., zdaniem Sądu, jakkolwiek posiada niektóre cechy wymagane w art. 107 § 1 k.p.a. dla decyzji administracyjnej (oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu i podpis osoby reprezentującej organ), to jednak decyzją nie jest przede wszystkim z uwagi na brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Wbrew ocenie organu odwoławczego zawarte w analizowanym piśmie sformułowanie, iż "brak jest podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej przedmiotowego garażu a postępowanie administracyjne tut. Inspektoratu uważa się za zakończone", przy równoczesnym braku powołania art. 105 k.p.a. oraz pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania nie można uznać za równoznaczne z umorzeniem postępowania administracyjnego, a jedynie za pismo informujące strony o przebiegu postępowania. Zatem Sąd za trafne uznał zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji pismo z dnia [...] stycznia 2000 r. stanowi decyzję administracyjną, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i umorzenie postępowania, mimo braku ku temu przesłanek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 1, art. 104 § 2, art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] stycznia 2000 r. rozstrzygającą sprawę legalności budowy przedmiotowego garażu nie jest decyzją administracyjną, a organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, rozstrzygającą ponownie tę samą sprawę, i umarzając postępowanie pierwszej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wadliwe wskazania co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie przeznaczenia terenu, na którym położony jest obiekt budowlany wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, w każdym przypadku powinno się odbywać w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Trafnie podniosła ona bowiem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych nie zakończył prowadzonego w latach 1999-2000 postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu stanowiącego obecnie własność M.W. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 1 i 2 decyzją administracyjną. Wymieniony akt administracyjny ma formę pisma skierowanego do właściciela garażu Mariusza Woźniaka i zawierającego informację, iż "brak jest podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej przedmiotowego garażu a postępowanie administracyjne tutejszego Inspektoratu uważa się za zakończone". Jego wydanie było poprzedzone decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 1999 r. uchyloną następnie decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 1999 r. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie i sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia i rozpoznania co do przesłanek uzasadniających likwidację skutków samowoli budowlanej w postaci budowy garażu bez uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, organ I instancji nie wydał decyzji odpowiadającej zwykle przyjętej formie decyzji administracyjnych, lecz wystosował pismo, które jednak zawiera wszystkie istotne elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Pismo to wskazuje bowiem adresata i organ, który je wydał oraz niewątpliwie zawiera sposób rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdza ono bowiem w sprawie prowadzonej w przedmiocie samowoli budowlanej, iż organ stwierdził brak podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej przedmiotowego garażu a postępowanie administracyjne prowadzone w tym przedmiocie uznał za zakończone. Była to więc decyzja merytoryczna, odmawiająca nałożenia na właściciela obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko (por. wyroki NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9-10, poz. 169, z 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, Lex nr 48728, z 21 marca 2002 r., II SA 2213/01, Lex nr 157973), że o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną przesądza jego treść a nie forma, jednakże pod warunkiem, że zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Do elementów takich należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Dopiero brak któregoś z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu jako decyzję administracyjną. Kwestionowane w sprawie pismo z dnia [...] stycznia 2000 r. zawiera wszystkie, wymienione wyżej elementy konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Odmawiając mu takiego charakteru Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się nadto na brak powołania art. 105 k.p.a. oraz brak pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania, mimo iż pominięcie tych elementów nie pozbawia pisma cech decyzji administracyjnej. Należy przy tym zauważyć, iż pismo to w istocie zawiera dość obszerne uzasadnienie faktyczne, w pięciu wyszczególnionych punktach przedstawiające motywy takiego sposobu załatwienia sprawy. W tej sytuacji uznanie przez WSA, że pismo z [...] stycznia 2000 r. nie zakończyło postępowania naruszyło wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy proceduralne, przede wszystkim zaś art. 107 § 1 k.p.a. Skutkiem tego było uchylenie prawidłowej decyzji organu odwoławczego uchylającej kolejną, wydaną w tej sprawie decyzję i umarzająca postępowanie prowadzone przez organ I instancji, gdyż kolejna decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją byłaby dotknięta nieważnością z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzuty oznaczone w części I 1 skargi kasacyjnej są więc uzasadnione i skutkują uwzględnieniem tej skargi. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M.S., gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej była wyłącznie obraza prawa materialnego. W sprawie bowiem WSA błędnie uznał, iż nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie dotyczące samowolnej budowy garażu oraz, że nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności kolejnej decyzji z dnia [...] września 2010 r. Wobec uchylenia wyroku i oddalenia skargi utraciły też znaczenie prawne wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, które w tej sytuacji nie wymagają oceny. Niedopuszczalne też jest dokonywanie merytorycznej oceny trafności decyzji z [...] stycznia 2000 r., która nie jest przedmiotem kontroli w obecnie prowadzonym postępowaniu. Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. a odnośnie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.