I SA/Bd 63/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2011 r.. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę I SA/Bd 63/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt 355/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. odmawiającą stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 45.496,94 zł. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany przez organ był niezupełny, a zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że z wyjaśnień strony złożonych pisemnie w dniu 27 października 2010r. wynika, iż jej dochód netto (po opodatkowaniu) od początku roku do zamknięcia III kwartału wyniósł 6.844,99 zł (średni dochód miesięczny – 760,55 zł). Kwota ta, w ocenie zobowiązanego nie wystarcza na pokrycie kosztów związanych z mieszkaniem i utrzymaniem się, które stanowią łącznie ok. 1500 zł, w tym: koszty wynajmu mieszkania ok. 1000 zł, prąd – ok. 100 zł, pozostałe koszty, tj. żywność, zdrowie, komunikacja – ok. 400 zł. Ponadto strona podała, że posiada liczne zobowiązania w łącznej kwocie 8.857 zł, na które składają się zaległości z tytułu: podatku dochodowego za 2009r. – 1.212 zł, niezapłaconych usług telekomunikacyjnych – 2.027,37 zł, debetu na rachunku bankowym – 978,08 zł, opłat za prąd – 308,81 zł oraz zaległość wobec właściciela lokalu mieszkalnego, od którego strona wynajmuje mieszkanie – 4.331,09 zł. W wyniku ponownej analizy akt sprawy organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365; zwane dalej rozporządzeniem). Organ wskazał, że aktualnie wobec zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika D. Urzędu Skarbowego w B., które nie zostało zakończone, a zatem nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności. Natomiast ustalenia faktyczne w sprawie dotyczące stanu majątkowego zobowiązanego, zdaniem organu, nie przemawiają za zaistnieniem stanu "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacania składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanego na tej podstawie cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Organ podkreślił, że strona prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje stały dochód (netto 760,55 zł) i pomimo, że podnosi, iż konieczność zapłaty zaległych składek zagraża jej dalszej egzystencji, to zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe korzystania z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Zatem, zdaniem organu sytuacji materialnej, w której aktualnie znajduje się zobowiązany nie można uznać za zagrażającą dalszej egzystencji. Tym bardziej, że nie korzysta on z pomocy społecznej, ani dodatku mieszkaniowego, a ponadto reguluje w ratach zaległości wobec Telekomunikacji Polskiej. Organ podkreślił, że osoba prowadząca działalność gospodarczą powinna tak kształtować strukturę swoich wydatków, aby należności z tytułu składek były regulowane na bieżąco, mimo charakterystycznych (dla każdej działalności gospodarczej) wahań koniunktury. Trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i uzyskiwania z tego tytułu dochodu ze względu na liczną konkurencję w branży informatycznej nie mogą stanowić podstawy do umorzenia zobowiązań wobec ZUS. Organ podał, że za ostrożnym korzystaniem z instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2004r. (sygn. akt III Aua 1381/04). Zakład wskazał, że składki na ubezpieczenie społeczne ze względu na swój publicznoprawny charakter zostały objęte przez ustawodawcę szczególną ochroną, z uwagi na fakt, iż ewentualne ich umorzenie miałoby niekorzystny wpływ na wysokość świadczeń wypłacanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prawna ochrona składek przejawia się możliwością dochodzenia zobowiązań wobec ZUS na drodze postępowania egzekucyjnego w ciągu aż 10-letniego okresu, w którym wierzytelność jest wymagalna. Reasumując organ podkreślił, że w jego ocenie istnieje możliwość ratalnej spłaty zadłużenia. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zrzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 6 i ust. 3a) u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. Skarżący podał, że nie jest w stanie pokrywać bieżących zobowiązań wobec ZUS i jednocześnie spłacać zaległych należności Zakładu. Wskazał, że wszczęta przez Zakład egzekucja należności pozbawia go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz środków do życia i uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej. W efekcie może doprowadzić to do zamknięcia działalności i sięgnięcia do środków pomocy państwa, co nie leży ani w interesie społecznym, ani interesie zobowiązanego. Strona podkreśliła, że wyliczając dochód nie potrącała składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne ponieważ ich nie płaciła, a zatem dochód w wysokości 760 zł miesięcznie osiągała tylko wobec dalszego zalegania z bieżącymi składkami. Odnośnie regulowania zobowiązań względem Telekomunikacji Polskiej skarżący podał, że na usługach telekomunikacyjnych opierają się świadczone przez niego usługi. Zatem pozbawienie usług telekomunikacyjnych spowodowałoby ustanie jedynego źródła dochodu. W ocenie skarżącego jego interes w umorzeniu składek przejawia się w nowych możliwościach pozyskania klientów i przyłączenia się do działań firm startujących w przetargach publicznych oraz skorzystania z rozwoju działalności poprzez dofinansowanie z funduszy unijnych, co ze względu na posiadana zaległość jest niemożliwe. Odnośnie możliwości przystąpienia do układu ratalnego skarżący podał, że argumentacja organu w tym zakresie jest całkowicie nielogiczna, albowiem organ warunkuje zgodę na rozłożenie zaległych zobowiązań na raty od płacenia bieżących składek, które obecnie wynoszą 839,06 zł miesięczne. Zatem opłacanie bieżących składek spowodowałoby całkowitą utratę dochodów. Strona zarzuciła organowi także naliczenie zbyt wysokich kosztów upomnień, nie zgadzając się z wyjaśnieniami dotyczącymi tej kwestii zawartymi w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, żadne przepisy nie wymagają, aby dla każdego zobowiązania (w tym przypadku każdej składki) musiało być sporządzone odrębne upomnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowana w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Rozstrzygając o zasadności skargi należy przede wszystkim przeanalizować przepisy stwarzające Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych prawną możliwość zastosowania ulgi w postaci umorzenia zaległych składek. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 u.s.u.s. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie, na podstawie ust. 3a omawianego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ust. 3a sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy podkreślić, że powołane przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet przy ustaleniu, że zachodzą przesłanki opisane we wskazanym przepisie, organ ma możliwość odmowy umorzenia należności. W niniejszej sprawie organ nie orzekał jednak na podstawie uznania administracyjnego, lecz ustalił, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w art. 28 u.s.u.s. i rozporządzeniu, a w szczególności nie zachodzi przesłanka, w ramach której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu ustalenia organu w powyższym zakresie należy uznać za słuszne. Organ podał, że aktualnie wobec strony Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. prowadzi administracyjne postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez stronę. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zdaniem Sądu, słusznie organ podniósł w zaskarżonej decyzji, że samo subiektywne przekonanie skarżącego, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, nie daje podstaw do zastosowania przesłanki bezskutecznej egzekucji. Jedynie formalny akt organu egzekucyjnego o zakończeniu postępowania egzekucyjnego pozwoliłby na uznanie, że egzekucja z majątku okazała się bezskuteczna. Zatem w przedmiotowej sprawie, wobec braku dokumentu potwierdzającego bezskuteczność egzekucji słusznie organ rentowy stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek zgodnie z powyższym przepisem. Przechodząc do przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, na czym głównie koncentrował się spór w przedmiotowej sprawie, na wstępie należy zauważyć, że organ wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt I SA/Bd 355/10, wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu stwierdzającego zadłużenie wobec Wspólnoty Mieszkaniowej, który powinien być podpisany przez osobę upoważnioną. W odpowiedzi strona nadesłała skierowane do niej "Wezwanie do zapłaty" z dnia 12 października 2010r., w którym wynajmujący stronie mieszkanie domaga się zapłaty kwoty 4.331,09 zł. Jak wynika z tego pisma, wskutek niewywiązania się przez skarżącego z umowy najmu powstała zaległość z tytułu nieuregulowania opłat związanych z wynajmowanym lokalem, którą wynajmujący był zmuszony uiścić na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej. Zdaniem organu okoliczność ta nie może jednak stanowić automatycznej podstawy do umorzenia należności. Dla oceny, czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy podatkowe zachowały rządzące nim i określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego zasady. W szczególności bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80) czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3). Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia. Organ prawidłowo przeanalizował sytuację majątkową i finansową strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. W sposób należyty również dokonał zestawienia osiągniętych przez stronę przychodów oraz ponoszonych miesięcznych wydatków z uwzględnieniem zobowiązań. Podsumowując, należy stwierdzić, iż okoliczności wskazane w skardze przez stronę nie mogą usprawiedliwiać braku opłacania przez stronę składek, a tym bardziej stanowić podstawy do umorzenia przedmiotowych należności. Odnosząc się szczegółowo do zebranego materiału dowodowego, dodatkowo uzupełnionego toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ, Sąd stanął na stanowisku, że ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. Podkreślić należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. W kwestii wysokości kosztów upomnień wypowiedział się Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt I SA/Bd 355/10 i pogląd ten pozostaje aktualny. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.