II SA/Wa 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej B. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J.K., pełnomocnika B.K., od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie o odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...] i pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania B.K. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...], na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowa decyzja została doręczona B.K. w dniu [...] września 2010 r. W dniu [...] października 2010 r. B.K. nadała w urzędzie pocztowym, datowane na [...] października 2010 r., odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wezwał B.K. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego odwołania poprzez jego podpisanie, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Powyższe pismo, wzywające do uzupełnienia braków odwołania, zostało doręczone stronie w dniu [...] listopada 2010 r. W dniu [...] listopada 2010 r. do Biura Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wpłynęło pismo od radcy prawnego J.K., nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2010 r. Ww. pismo zawierało informację, iż dotyczy ono uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Do pisma tego załączone zostało odwołanie sporządzone i podpisane przez radcę prawnego J.K. oraz pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] listopada 2010 r. udzielone radcy prawnemu J.K. przez B.K.. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej poinformował pełnomocnika B.K. o pozostawieniu odwołania wniesionego przez stronę w dniu [...] października 2010 r. bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie braków formalnych tego odwołania. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2010 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał postanowienie nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J.K., pełnomocnika B.K., od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz orzekł o pozostawieniu tego odwołania bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż pismo pełnomocnika wraz z odwołaniem z dnia [...] listopada 2010 r. nie stanowiło uzupełnienia braków formalnych odwołania z dnia [...] października 2010 r., do którego strona została wezwana pismem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. W terminie zakreślonym przez organ B.K. nie podpisała bowiem przedmiotowego odwołania. Ustanowiła natomiast w dniu [...] listopada 2010 r. pełnomocnika procesowego J.K., który nadał w dniu [...] listopada 2010 r. podpisane przez siebie pismo zatytułowane odwołanie, w którym zawarł szereg zarzutów pod adresem decyzji Dyrektora WAM w W. z dnia [...] września 2010 r. Nie można jednak przyjąć, iż nadesłanie kolejnego odwołania, podpisanego przez pełnomocnika J.K., różniącego się w treści z poprzednim odwołaniem, stanowiło uzupełnienie braków formalnych pierwotnego odwołania datowanego na [...] października 2010 r. Organ podkreślił, że brak formalny pisma, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje obowiązek po stronie organu pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W przypadku zaś odwołania brak formalny powoduje, że odwołanie to nie wszczyna postępowania odwoławczego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Organ wskazał jednocześnie, że pismo z dnia [...] listopada 2010 r. wniesione przez pełnomocnika J.K. zatytułowane "odwołanie" uznał jako odrębne odwołanie i zbadał je pod kątem braków formalnych i terminowości jego wniesienia stwierdzając w efekcie, że zostało ono wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu 14-dniowego, a strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia, zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji nie miał zatem innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik B.K. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż uzupełnienie braków formalnych odwołania osobistego strony przez jej pełnomocnika w taki sposób, iż złożył on odwołanie sporządzone i podpisane przez siebie, nie stanowi uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz powódki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wynika, że jedynie odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej organ potraktował jako odwołanie, tymczasem de facto powinien je był traktować jako uzupełnienie odwołania skarżącej. Zarzucił, że organ w ogóle nie zbadał kwestii terminowości odwołania wniesionego osobiście przez skarżącą. Podkreślił, że skarżąca na każdym etapie postępowania mogła ustanowić pełnomocnika, zaś tenże pełnomocnik w granicach swego umocowania mógł dokonywać wszelkich czynności za skarżącą. Stąd miał on także prawo uzupełnić braki formalne odwołania. Nie mógł jednak, co oczywiste, podpisać odwołania, którego nie był autorem, w związku z czym przesłał własne odwołanie. Odwołanie to należało jednak potraktować - po pierwsze jako uzupełnienie braków formalnych, po drugie uzupełnienie osobistej argumentacji strony. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponowie podkreślił, że pismo pełnomocnika B.K. z dnia [...] listopada 2010 r., z uwagi na jego treść, zostało potraktowane jako odrębne odwołanie, a nie uzupełnienie braków formalnych pisma wniesionego przez stronę osobiście. Badając je pod względem formalnym stwierdzono zaś, że zostało wniesione z uchybieniem terminu, a w tej sytuacji zgodnie z art. 134 k.p.a. organ prawidłowo wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu i pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2010 r. podtrzymał zarzuty skargi wskazując, że po jego ustanowieniu w sprawie nie wniósł w imieniu strony odrębnego odwołania, lecz uzupełnił jedynie braki formalne już złożonego odwołania, rozszerzając jednocześnie jego argumenty. Podniósł ponadto, że nie jest dopuszczalne łączenie dwóch konkurencyjnych form rozstrzygnięcia wymienionych w art. 134 k.p.a. tj. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i zarazem stwierdzenia uchybienia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga B.K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Jest okolicznością niesporną w sprawie, że do odwołań - jako rodzaju podania - znajduje zastosowanie art. 63 k.p.a. Zatem - zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - odwołanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto, o czym stanowi ust. 3 art. 63 k.p.a., odwołanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Oczywiste jest przy tym, że strona wnosząca odwołanie może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). W takim przypadku odwołanie powinno być podpisane przez pełnomocnika, legitymującego się stosownym pełnomocnictwem dołączonym do akt (art. 33 § 3 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ, że odwołanie nie czyni zadość wskazanym wymaganiom formalnym, nakłada na ten organ - stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. - obowiązek wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na tle powyższej regulacji w doktrynie wyrażany jest pogląd, że w przypadku odwołań zawierających braki, termin na uzupełnienie, który upłynął bezskutecznie, dla zapewnienia stronie możności obrony jej praw skuteczniejszym od pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania - na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjmuje się przy tym, że niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony i którego to braku strona nie usunęła w terminie. (vide: Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Podkreślić jednak należy, że zarówno pozostawienie podania bez rozpoznania jak i stwierdzenie (postanowieniem) niedopuszczalności odwołania wymaga spełnienia niezbędnej przesłanki z art. 64 § 4 k.p.a. - jaką jest bezskuteczny upływ zakreślonego w wezwaniu 7 dniowego terminu do usunięcia braków. Przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. termin jest terminem ustawowym, nie podlega zatem przedłużeniu. Oznacza to, że jeśli strona nie chce narazić się na surowe konsekwencje (pozostawienie podania bez rozpoznania, czy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania) musi terminu dochować w tym znaczeniu, że przed jego upływem braki usunie. Przy czym nie jest wystarczające podjęcie przed upływem tego terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, konieczne jest ich skuteczne usunięcie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesione przez B.K. osobiście w dniu [...] października 2010 r., za pośrednictwem urzędu pocztowego, nie zostało przez nią podpisane. Wezwanie do usunięcia stwierdzonego braku (z zakreśleniem terminu i rygoru) doręczono skarżącej w dniu [...] listopada 2010 r. Przed upływem zakreślonego tym wezwaniem terminu do akt wpłynęło pismo od radcy prawnego J.K., nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2010 r. Pismo to zawierało informację, iż dotyczy ono uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Do pisma załączone zostało odwołanie sporządzone i podpisane przez radcę prawnego J.K. oraz pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] listopada 2010 r. udzielone radcy prawnemu J.K. przez B.K. Obowiązkiem organu było zatem ocenić, czy pismo nadesłane przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika skutecznie uzupełniło brak podpisu na odwołaniu wniesionym wcześniej przez stronę, o usunięcie którego organ wzywał. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rolą podpisu na podaniu jest potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie, że podanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia, że zostało wniesione zgodnie z wolą tej osoby. Dla osiągnięcia tego celu, uzupełnienie braku podpisu odwołania nie musi jednak polegać na złożeniu podpisanego egzemplarza wniesionego wcześniej odwołania. Jeżeli pismo potwierdzające i podtrzymujące wniesione wcześniej odwołanie pochodzi od pełnomocnika strony, który załączył pełnomocnictwo potwierdzające jego umocowanie w sprawie, to tym samym stanowi ono skuteczne uzupełnienie braku podpisu na odwołaniu wniesionym wcześniej przez stronę i czyni zadość wezwaniu organu. Umożliwia bowiem stwierdzenie, że odwołanie pochodzi od strony uprawnionej do jego wniesienia oraz że zostało wniesione zgodnie z wolą tej osoby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy umocowany w sprawie pełnomocnik, w zakreślonym przez organ terminie, złożył podpisane przez siebie odwołanie, do którego załączył pełnomocnictwo udzielone mu przez B.K. Za błędne, w ocenie Sądu, należy uznać zatem stanowisko organu, że skarżąca B.K. w zakreślonym przez organ terminie nie uzupełniła skutecznie braku odwołania, poprzez jego podpisanie, a tym samym, że zakreślony w wezwaniu do uzupełnienia braku odwołania termin, upłynął bezskutecznie. Błędnym było w związku z tym także potraktowanie przez organ pisma pełnomocnika strony z dnia [...] listopada 2010 r, jako odrębnego odwołania, wniesionego niezależnie od wcześniejszego odwołania strony, z przekroczeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, powinien w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie strony z dnia [...] października 2010 r., nadane przez B.K. za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu [...] października 2010 r., zostało wniesione z zachowaniem terminu 14 - dniowego przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W przypadku zaś stwierdzenia, że zostało ono wniesione po terminie obowiązany będzie, stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzić tą okoliczność w postanowieniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.