II GSK 1746/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. I. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2290/10 w sprawie ze skargi W. I. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny W. wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/10, oddalił skargę W. I. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], Prezydent W., nałożył na spółkę W. I. P. S.A. karę pieniężną w łącznej kwocie 19.401,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] (pod teren budowy) oraz pasa drogowego drogi powiatowej [...] (w celu przełożenia infrastruktury technicznej) bez zezwolenia zarządcy drogi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji w wyniku dwóch kontroli, przeprowadzonych w dniach [...] ustalił, iż spółka nie posiadając zezwolenia, zajęła dwa wskazane wyżej odcinki pasa drogowego o podanej powierzchni. Z tego powodu organ nałożył na spółkę karę pieniężną. W odwołaniu od decyzji spółka stwierdziła, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było uzasadnione niemożnością przerwania procesu budowlanego ze względów technologicznych i przedłużaniem się procedur uzyskiwania stosownych zezwoleń od Zarządu Dróg Miejskich. Ponadto uznała, że zarządca drogi akceptował zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sposób dorozumiany, bowiem wcześniej zatwierdził projekt organizacji ruchu, a następnie zezwolił na zajęcie pasa drogowego w dniach późniejszych. W tym stanie rzeczy nie powinien nakładać kary. Decyzją z [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu II instancji stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, bowiem akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że czas lub powierzchnia zajmowanego pasa drogowego były mniejsze niż wskazane w zaskarżonej decyzji, zatem w świetle treści art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.d.p." nałożenie kary było obligatoryjne. W ocenie SKO spółka wiedziała jak może przebiegać proces technologiczny w czasie budowy i powinna wystąpić o zezwolenie odpowiednio wcześniej, natomiast zarządca drogi nie akceptował zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w sposób dorozumiany, ponieważ wydał zezwolenie na zajęcia chodnika [...] innemu podmiotowi niż spółka (wspólnocie mieszkaniowej), i to spółka, zajmując pas drogowy, uniemożliwiła temu podmiotowi wykonywanie zaplanowanych prac. W. I. P. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że około czterodniowe zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było spowodowane koniecznością zachowania ciągłości prac budowlanych i niemożnością ich przerwania ze względów technologicznych oraz bezpieczeństwa. Spółka powołała się na okoliczność pozytywnego zaopiniowania przez Zarząd Dróg Miejskich projektów organizacji ruchu, co – jej zdaniem – uznać należy za równoznaczne z dorozumianą zgodą organu administracji na zajęcie pasa drogowego [...]. Wnosząca skargę spółka wskazała również, że kolejne zezwolenie wydane przez organ na zajęcie tego samego pasa drogowego, konwalidowało brak zezwolenia za poprzedni okres. W ocenie spółki nałożona kara pieniężna jest niewspółmierna do czynu, a jej wymierzenie narusza normy prawa Unii Europejskiej i Konstytucji RP. SKO w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w art. 40 u.d.p. ustawodawca wprowadził definicję zajęcia pasa drogowego, wymienił szczególne jego rodzaje oraz przyjął, że umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami oraz zarządzania ruchem, a także obiektów i reklam, jest rodzajem zajęcia pasa drogowego. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Sąd pierwszej instancji całkowicie zaaprobował ustalenia poczynione przez SKO co do miejsca, czasu i powierzchni pasa drogowego [...] zajmowanego przez spółkę bez zezwolenia. Sąd wskazał, że zezwolenia takie otrzymała po dwóch kontrolach, stosownie do wniosków złożonych w następstwie tych kontroli. Sąd uznał, że nie ma żadnych przesłanek do twierdzenia, iż zarządca drogi akceptował zajęcie pasa drogowego w sposób dorozumiany, o czym miałoby świadczyć m.in. wcześniejsze zatwierdzenie projektu organizacji ruchu i – następnie – zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniach późniejszych. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest czynnością wstępną, ale związane było z wnioskiem spółki dotyczącym okresu późniejszego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wspomnianych wyżej dróg w dniach późniejszych było zgodne z wcześniejszym wnioskiem spółki i wiązało się m.in. z wydaniem pozwolenia na budowę. Żadna z tych okoliczności nie świadczy o akceptacji przez zarządcę dróg zajęcia pasów drogowych w stwierdzonym okresie. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w postępowaniu Zarządu Dróg Miejskich żadnych wad, które wiązałyby się z naruszeniem m.in. art. 7, 8, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a., a w szczególności nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, iż Prezydent W. w sposób dorozumiany, domyślny, zaakceptował zajęcie pasa drogowego i że wydanie późniejszej decyzji zezwalającej spółce na zajmowanie pasa drogowego konwalidowało w efekcie brak decyzji zezwalającej na wcześniejsze zajęcie. Czym innym jest bowiem przedwczesne, bez wymaganego zezwolenia, zajęcie pasa drogowego, uzasadnione samowolnym rozpoczęciem budowy i względami techniczno-budowlanymi, a czym innym wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa zgodnie z uprzednio złożonym wnioskiem, związanym z realizacją inwestycji w ścisłym centrum miasta. Stąd też wydanie kolejnego zezwolenia nie mogło sanować braku wydania zezwolenia obejmującego okres wcześniejszy. Nie ma również znaczenia ewentualny brak winy spółki w zajęciu pasa drogowego, gdyż stosownie do przepisów u.d.p. nałożenie kary pieniężnej nie jest uzależnione od stopnia zawinienia, ale od samego faktu naruszenia prawa, zaś organ wydaje w tym przedmiocie decyzję związaną a nie uznaniową. Zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, które w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. wydały decyzję o charakterze związanym, należało uznać za trafne. Wysokość kary pieniężnej wymierzonej spółce jest zgodna z przepisami prawa. Zarzut skargi dotyczący nadużycia ogólnych norm prawa unijnego i Konstytucji RP Sąd ocenił jako zbyt ogólny i nie poddał go merytorycznej weryfikacji. II Skargę kasacyjną złożyła W. I. P. S.A. Zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie, 2. § 3 w zw. z § 1 pkt 2 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. poprzez jego niezastosowanie (dalej powoływanej jako uchwała Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r.), 3. art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, 4. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do naliczenia opłaty za okres od [...]. W uzasadnieniu zarzutów spółka stwierdziła, że stan faktyczny nie jest należycie wyjaśniony, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazała, że Prezydent W. jest jednocześnie zarządcą drogi oraz organem administracji budowlanej, zatem skoro wydał decyzję zezwalającą na posadowienie określonego obiektu budowlanego, to powinna ona niejako automatycznie skutkować zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Wówczas naliczenie opłat decyzją zezwalającą na zajęcie ma charakter wtórny i jedynie fiskalny, gdyż sprawa samego zezwolenia na zajęcie pasa została przesądzona we wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej. Kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., nie nakłada się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w okolicznościach akceptacji zajęcia przez zarządcę drogi. Zatem naliczenie kary z pominięciem tych okoliczności jest naruszeniem art. 40 ust. 12 u.d.p. Istotny dla wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. jest też element zawinienia sprawcy. Naliczenie kary w przypadku braku winy zajmującego pas drogowy jest naruszeniem wymienionego wyżej przepisu prawa. Nietrafne jest, nałożenie kary na spółkę, podczas gdy pas drogowy w tym czasie zajmowała także wspólnota mieszkaniowa. Zajęty przez wspólnotę mieszkaniową pas drogowy nie mógł być równocześnie zajęty przez skarżącą. Zezwolenie udzielone decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] objęło okres od [...] zatem decyzja o naliczaniu opłat karnych za okres od [...] do [...] jest nieważna w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Spółka zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za zgodną z prawem decyzję, w której organ nieprawidłowo wyliczył kwotę kary pieniężnej, ponieważ wziął pod uwagę błędne podstawy prawne i okresy do jej naliczenia. Tym samym naruszono art. 40 ust. 8 i 12 u.d.p. Pas drogowy był zajęty nie na potrzeby placu budowy lecz na budowę/przebudowę przyłączy. SKO w W. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest sformułowany niewłaściwie, bowiem wnosząca skargę kasacyjną powinna nie tylko wskazać naruszone przepisy prawa, ale także dokładnie wyjaśnić, na czym naruszenie polegało oraz wykazać jego istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogu tego omawiany zarzut nie spełnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie jest powołany do jakiegokolwiek ich uzupełniania, ani też samodzielnego dochodzenia, co wnosząca skargę kasacyjną miała na myśli wskazując określone przepisy jako naruszone. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. do elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Żaden z tych elementów nie może być zastąpiony przez inny, a to z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, ale nie mogą po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, przedstawiać nowych zarzutów kasacyjnych. Zatem, zarzuty kasacyjne muszą być precyzyjne, bowiem ich zmiana, ani rozszerzenie nie jest możliwa. Tych wymogów zarzuty procesowe niniejszej skargi kasacyjnej nie spełniają, bowiem w ogóle nie wynika z nich, co zarzuca spółka skarżąca kasacyjnie. Na marginesie dodać należy, że także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie doprecyzowuje zarzutów procesowych, bowiem w pkt 2 uzasadnienia dotyczącym tych właśnie zarzutów wnosząca skargę kasacyjną znów ogranicza się do wyliczenia przepisów, które uważa za naruszone, bez dalszych wyjaśnień. Z uwagi na wyżej opisane wadliwości oceniane zarzuty procesowe nie mogą być skuteczne i uznać je należy za nieusprawiedliwione. Skoro zarzuty procesowe okazały się nieusprawiedliwione, to ustalenia zawarte w obydwu decyzjach i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji są wiążące dla sądu kasacyjnego, bowiem nie zostały skutecznie zakwestionowane. Ustalenia te dotyczą m.in. okresów zajmowania pasów drogowych bez zezwolenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia prawa materialnego. Także i te zarzuty są wadliwie sformułowane. Wnosząca skargę kasacyjną wymienia bowiem przepisy prawa materialnego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (który jest przepisem procesowym) i zarzuca ich błędne zastosowanie lub niezastosowanie. Z zarzutów nie wynika jednak na czym polegało błędne zastosowanie, wymienionego jako naruszony, art. 40 ust. 12 u.d.p. ani też jaki skutek dla sprawy wywarło niezastosowanie § 3 w zw. z § 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r., art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem i w tych zarzutach wnosząca skargę kasacyjną, wbrew obowiązkowi nie precyzuje, na czym polegało naruszenie przywołanych przepisów przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nieznacznie tylko przybliża postawione zarzuty, nie doprecyzowuje ich jednak w sposób właściwy. Intencje wnoszącej skargę kasacyjną pozostają w sferze domysłów sądu kasacyjnego, co uniemożliwia uwzględnienie zarzutów. Wadliwie skonstruowane zarzuty kasacyjne nie mogą być zatem skuteczne. Na marginesie tylko zaznaczyć należy, że w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej poglądy kasatora przedstawione na poparcie poszczególnych, źle sformułowanych zarzutów są całkowicie błędne. Z art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zatem wszelkie wywody wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące konieczności ustalenia, czy bezprawne zajęcie pasa było zawinione przez spółkę, nie znajdują potwierdzenia w prawie. Kara administracyjna z reguły jest karą związaną z wystąpieniem określonego skutku, niepożądanego przez ustawodawcę i do jej nałożenia stwierdzenie winy jest zbędne. Tak właśnie uregulowana jest kara pieniężna za bezprawne zajęcie pasa drogowego w u.d.p., co związane jest z oczywistą koniecznością zapobieżenia dezorganizacji użytkowania pasów drogowych. Zatem dla nałożenia kary pieniężnej nie ma żadnego znaczenia wina strony ani usprawiedliwienie jej działania koniecznością zapewnienia ciągłości prac budowlanych. Wskazany jako naruszony art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Dla uznania naruszenia rei iudicatae konieczne jest zatem stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość istnieje wtedy, gdy występują te same podmioty, a sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego. W sprawie niniejszej wnosząca skargę kasacyjną przeciwstawia sobie decyzję o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jest oczywiste, że przedmiot obu tych spraw jest odmienny, bowiem przedmiotem pierwszej jest udzielenie zezwolenia, zaś przedmiotem drugiej nałożenie kary. Zarzut, iż poprzez wydanie drugiej decyzji doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest więc nietrafny. Ewentualna kolizja między terminami wynikającymi z obu decyzji mogła zostać zakwestionowana tylko poprzez podniesienie zarzutu błędnych ustaleń, co do terminu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, co jednak nie zostało skutecznie uczynione. Jak wskazano wyżej zarzuty procesowe zostały sformułowane wadliwie i w ogóle nie dotyczyły błędu w ustaleniach, co do terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W tym stanie rzeczy poczynione ustalenia są wiążące, bowiem nie zostały skutecznie zakwestionowane. Błędne są także poglądy wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące naruszenia § 3 w zw. z § 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenia art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie. Wskazane przepisy dotyczą stawki opłat i kar za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. stawki te w drodze uchwały ustala organ stanowiący samorządu terytorialnego, przy czym stawki te muszą być zróżnicowane w zależności od celu zajęcia. Art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Chodzi o umieszczenie infrastruktury technicznej pod powierzchnią pasa drogowego. Opłata jest pobierana zasadniczo za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym i jest ustalana jako iloczyn liczby metrów powierzchni zajętej przez urządzenie i stawki rocznej (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Stawka ta nie może przekroczyć 200 zł rocznie. Za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów zajętej powierzchni, stawki opłaty za 1m2 i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Stawka ta nie może przekroczyć 10 zł dziennie za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rada m.st. Warszawy uchwałą z 27 maja 2004 r. ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. W § 2 uchwały i załączniku nr 1 określa się stawki za prowadzenie robót w pasie drogowym, zaś w § 3 roczne stawki za umieszczenie urządzenia technicznego w pasie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej chodziło o zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym (zajęcie pod budowę), nie zaś za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, zatem obliczenie opłat i kar na podstawie § 1 i § 2 i załącznika nr 1 cytowanej uchwały było prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.