II OSK 2475/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 276/11 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 276/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę B. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w T. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B., na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1- 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalił na rzecz Jana Kosmowskiego warunki zabudowy dla inwestycji: budowy obiektu usługowo-handlowego (motel z zapleczem, salon wystawienniczy M., stacja obsługi ASO M.J. K.) na działkach Nr [...] w B. w okolicy projektowanego węzła "B." autostrady [...] wraz z: - przyłączem wody z sieci w działce [...] przez działki [...]; - przyłączem kanalizacji sanitarnej do sieci w działce [...] przez działki [...]; - przyłączem energii elektrycznej z sieci w działce [...] przez działkę [...]; - przyłączem gazu z sieci w działce [...] przez działki [...]; - projektowanym zjazdem z drogi publicznej powiatowej "B." – dz. nr [...] przez działki [...]; - kilkoma zespołami miejsc parkingowych (w sumie ok. 60 miejsc dla samochodów, zgodnie z prowadzoną działalnością firmy ASO M.J. K.). W uzasadnieniu wskazał, że ponieważ dla wskazanego we wniosku terenu Gmina Miasta B. nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 powyższej ustawy. Organ wskazał że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że co do zasady – planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy usługowej. Teren inwestycji posiada "dostęp do drogi publicznej". Działki inwestycji są to grunty rolne, a zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r., przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miast. Ponadto teren inwestycji posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze udzieloną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. T. Nr 4, poz. 86). Decyzję wydano po uzyskaniu uzgodnieniu w tej sprawie od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K.. Organ stwierdził nadto, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi, nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia dla zdrowia ludzi. Charakter inwestycji stanowiącej początek urbanizacji dotychczasowego zagospodarowania terenu rolnego, ma wpływ na krajobraz tej części miasta, podnosząc jego atrakcyjność dla następnych inwestorów. Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. S., wnosząc w terminie odwołanie. Zaskarżoną decyzją SKO w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta B.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązujących przepisów prawa można wywieść, że "działką sąsiednią" dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Następstwem prawidłowo sporządzonej analizy winno być wykazanie, że projektowana inwestycja, obok pozostałych warunków statuowanych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., spełnia również wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę "dobrego sąsiedztwa", gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących w analizowanym obszarze. Organ odwoławczy wskazał, że z zalegającej w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr: [...] usytuowane są w części miasta B. przez która ma przebiegać autostrada [...], przy drodze powiatowej "B.". W obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół tych działek w sposób spełniający wymogi zawarte w przytoczonym wyżej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr: [...]) występuje również funkcja usługowo-wytwórcza i usługowa, co pozwalana określenie dla planowanej inwestycji wymagań dotyczących nowej zabudowy usługowo-handlowej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu , zgodnie z brzmieniem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. W analizie w sposób szczegółowy zbadano istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania poddanego analizie terenu, a także cechy zabudowy i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, takie jak gabaryty oraz forma architektoniczna obiektów budowlanych. Określając gabaryty istniejącej zabudowy ustalono ilość kondygnacji naziemnych budynków znajdujących się obszarze analizowanym oraz wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych. Dokonując natomiast analizy formy architektonicznej obiektów budowlanych opisano geometrie dachów oraz kształt rzutu budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze. Te ustalenia doprowadziły następnie do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Teren inwestycji posiada "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Posiada też dostęp do mediów, tj. energii elektrycznej, gazu, kanalizacji (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) oraz zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. T. Nr 4, poz. 86). Ponadto zgodnie z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych, do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów tej ustawy. Brak jest również podstaw do przyjęcia, aby wnioskowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Reasumując uznać zatem należy, że w analizowany przypadku spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane treścią art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Projekt przedmiotowej decyzji, zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzony został osobę wpisana na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...]. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja Burmistrza Miasta B. wydana została po uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg w B. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r.), Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r.) oraz M. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r.). W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że w pkt 7 zaskarżonej decyzji – "Ochrona interesów osób trzecich", w sposób jednoznaczny sformułowano wiążący na kolejnym etapie postępowania zapis stwierdzający, że "planowana inwestycja winna być planowana i realizowana tak, by nie powodowała utrudnień ani ograniczeń dla osób trzecich, a w szczególności nie utrudniała dostępu do drogi publicznej (...)". W tym samym punkcie kwestionowanej przez B. S. decyzji z dnia [...] października 2010 r. zawarto również zapis: "należy zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie". Kolegium podkreśliło też, że z mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej "ustawą środowiskową", decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia musiała być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka, określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu usługowo-handlowego na działkach nr: [...] w B., wydana została przez Burmistrza Miasta B. [...] lipca 2009 r. (znak: [...]). To właśnie w tej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, w szczególności w projekcie budowlanym. W postępowaniu zakończonym wyżej opisaną decyzją analizowano "zwiększenie zanieczyszczenia powietrza oraz emisji hałasu" zarówno w fazie budowy objętej wnioskiem inwestycji, jak i jej eksploatacji. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że kwestia oddziaływania wnioskowanej inwestycji na środowisko rozstrzygnięta została ostatecznie wyżej przywołaną decyzją Burmistrza Miasta B., określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, wydaną [...] lipca 2009 r. Z dokumentacji załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy wynika, że odwołująca nie kwestionowała ustaleń i wymagań dotyczących ochrony środowiska zawartych w tej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S., wnosząc o jej uchylenie i decyzji Burmistrza Miasta B.. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa i jej interesu prawnego, polegającymi miedzy innymi na wydaniu decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wniosku, sprzeczność wewnętrzną decyzji, polegająca na rozbieżności w treści pisemnej decyzji i jej integralnego załącznika graficznego, naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, polegającą na tym, że skarżąca nie została zawiadomiona o wszystkich czynnościach podjętych w sprawie w sposób zgodny z kodeksem postępowania administracyjnego. Nadto jej zdaniem naruszenia prawa miały polegać na wadliwym ustaleniem stron postępowania skutkującym tym, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, naruszeniem zasad skutecznego i prawidłowego zawiadamiania stron postępowania, a w tym o postanowieniach i decyzjach wydanych w toku niniejszego postępowania. B. S. zarzuciła też naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji gdy żadna działka sąsiednia do planowanego terenu inwestycji nie jest zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy, a istniejąca zabudowa sąsiednia jest zabudowa jednorodzinną, zagrodową, jak również na ustaleniu warunków zabudowy, które skutkować będą pozbawieniem właścicieli sąsiednich działek dostępu do nich. Podniosła też zarzut naruszenia przepisów szczegółowych ochrony środowiska w zakresie zanieczyszczenia powietrza i nadmiernego hałasu. W uzupełnieniu skargi B. S. podniosła szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia; art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej; art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 276/11, uwzględniając skargę, przywołał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszące się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Analizując te przepisy Sąd stwierdził, że obszar analizowany winien mieć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ponadto wyjaśnił jak należy rozumieć pojecie "działki sąsiedniej" oraz to jakie obowiązują są reguły związane z określaniem parametrów nowej zabudowy, tj. obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Zaskarżoną decyzję oparto na wadliwie sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, nie pozwalającej na jednoznaczne stwierdzenie, czy zostały zrealizowane wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wątpliwość budzi wyznaczenie obszaru analizowanego o rozpiętości wielokrotnie przekraczającej odległość, wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób tendencyjny, rozciągając go tak dalece, aby wewnątrz znalazły się jakiekolwiek działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego wytłumaczenia, z jakich przyczyn wyznaczono granice obszaru analizowanego w tak znacznej odległości od terenu inwestycji. Ponadto, w wynikach analizy (załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] października 2010 r., k. 438) organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa obiektu Miejskiej Oczyszczalni Ścieków. Tymczasem z załącznika nr 1 do decyzji (graficzne przedstawienie wyników analizy, k. 437) wynika jedynie, że w obszarze analizowanym znalazł się "teren miejskiej oczyszczalni ścieków". Nie zostało na tej mapie uwidocznione, aby na owym terenie znajdowały się jakiekolwiek budynki o funkcji usługowej. Co więcej, z analizy nie wynika, aby istniejąca oczyszczalnia ścieków była dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w obszarze analizowanym istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu nieprawidłowe było też określenie nazwy planowanej inwestycji w zakresie wskazanych w niej działek. Decyzja organu pierwszej instancji obejmowała między innymi przyłącze wody z sieci w działce [...] przez działki [...]. Tymczasem już pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. (k. 127 akt organu administracji) strona postępowania – S. P. – zawiadomiła organ pierwszej instancji, że działka [...] w B. postała w wyniku decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2000 r. o podziale działki nr [...]. Decyzja podziałowa została jednak uchylona decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], która stała się ostateczna z dniem 20 marca 2008 r. (k. 129 akt organu pierwszej instancji). Organ nie odniósł się w żaden sposób do tej informacji, zaś w decyzji z dnia [...] października 2010 r. nadal wymieniona była działka [...], zatem działka, która nie istniała. Sąd wskazał, że większość zamieszczonych w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nie odpowiada wymogom stanowczości i konkretności, wynikającym z szeroko przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawowy parametr wskazano: budynek usługowo-handlowy o powierzchni do 4800 m2, nie określając jednocześnie powierzchni minimalnej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono do 60%, bez określenia wskaźnika minimalnego. Szerokość elewacji frontowej została ustalona do 107 m, również bez określenia szerokości minimalnej. Podobnie – bez ustalenia minimalnej wartości – określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 13 m. Wadliwie określono linię zabudowy. Przede wszystkim została ona ustalona jako nieprzekraczalna, a nie jako obowiązująca linia zabudowy, co – jak omówione zostało wyżej – nie znajduje podstaw prawnych i nie jest dopuszczalne. Nadto określono ją jako nieprzekraczalną linię zabudowy (minimalną odległość obiektów budowlanych) od krawędzi jezdni autostrady [...], w tym również łącznicy, wynoszącą 50 m. W ocenie Sądu, określenie parametrów inwestycji w relacji do innego wskaźnika, obecnie niesprecyzowanego, nie może być uznane za prawidłowe. W tym wypadku odniesiono linię zabudowy do krawędzi jezdni autostrady [...], która w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie została jeszcze zrealizowana. Takie ustalenie linii zabudowy jest niekonkretne i niestanowcze, ponieważ wobec braku krawędzi jezdni autostrady, nie wiadomo także, gdzie ma przebiegać linia zabudowy. Konsekwencją tego uchybienia było nie oznaczenie linii zabudowy na załączniku graficznym do decyzji. Niedopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy w taki sposób, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Dostosowanie parametrów, określanych w decyzji o warunkach zabudowy, do zaplanowanej i realizowanej autostrady [...] możliwe jest na podstawie wnikliwych ustaleń co do dokładnego jej przebiegu. Organ administracji publicznej posiada możliwość skorzystania z dokumentacji projektowej autostrady, a następnie takiego ustalenia – za pomocą konkretnych wartości oraz przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji – linii zabudowy, aby zachowała ona wymaganą odległość od krawędzi jezdni autostrady. Sąd dostrzegł też, że w dniu [...] października 2010 r. – na osiem dni przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji – inwestor dokonał kolejnej już korekty złożonego wniosku. Korekta ta została uwzględniona w nazwie inwestycji, zamieszczonej w decyzji z dnia [...] października 2010 r. jedynie częściowo. W nazwie tej wskazane zostało "z: (...) projektowanym zjazdem z drogi publicznej powiatowej B. – U. – dz. nr [...] przez działki [...]". Natomiast w rozstrzygnięciu decyzji ustalono w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: "dostęp do drogi powiatowej B. (dz. [...]) przez działki [...]...". Z powyższego wynika, że nazwa inwestycji, wskazana w decyzji, nie jest zgodna z ostatecznym kształtem wniosku inwestora. Korekta wniosku została co prawda uwzględniona w ustaleniach decyzji, jednakże powoduje to, że decyzja o warunkach zabudowy jest wewnętrznie sprzeczna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej Sąd wskazał, że nie mógł być on rozpoznany w niniejszej sprawie oraz nie mógł mieć wpływu na jej wynik. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie mieści się w granicach sprawy o wydanie decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Wady takiego postępowania nie mogą zatem bezpośrednio wpływać na wynik sprawy, toczącej się w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Dopiero uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogłoby stwarzać samodzielną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 i art. 28 K.p.a. Sąd wskazał, że z akt nie wynika na jakiej podstawie organ administracji publicznej uznał za stronę B. N. oraz z jakiej przyczyny ma on występować w sprawie "w miejsce L. P. N.". Dalsza korespondencja w sprawie, kierowana do L. N., została zwrócona przez pocztę, jednakże bez podpisu odbiorcy i bez żadnej adnotacji, mogącej potwierdzać doręczenie pism (k. 369). Organ traktował natomiast B. N. jako następcę prawnego L. N., co wynika z treści dalszych pism (k. 394). Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie zostało to następstwo prawne ustalone. Z powyższego wynika, że zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia prawa do czynnego udziału w sprawie J. G. oraz braku ustalenia następców prawnych S. Z. są nieuzasadnione. Natomiast organy administracji publicznej naruszyły art. 10 i art. 28 K.p.a., nie dokumentując, na jakiej podstawie uznały B. N. za następcę prawnego L. P. N., jednego ze spadkobierców S. Z.. Rzeczą organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie w taki sposób, aby fakt następstwa prawnego mógł zostać zweryfikowany na podstawie akt sprawy. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organy administracji publicznej będą obowiązane zastosować się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. W pierwszym rzędzie winny one przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną w sposób, odpowiadający wymogom przepisów u.p.z.p. i rozporządzania wykonawczego. W razie ustalania warunków zabudowy, organy muszą zwrócić uwagę, aby zawierały one wszystkie niezbędne elementy, a rozstrzygnięcia w tym zakresie winny być stanowcze i konkretne, decyzja nie może też zawierać wewnętrznych sprzeczności. Wszystkie przesłanki, warunkujące zgodnie z przepisami u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy, należy ustalić w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Wydanie decyzji powinno być też poprzedzone wnikliwym postępowaniem, obejmującym również ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i poparcie tych ustaleń dokumentami, zgromadzonymi w aktach sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie, w razie uznania, iż spełnione są przesłanki z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...]. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1 ust. 1-5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo ustaliły, że planowane zamierzenie realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w powyższej regulacji; - § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany; - § 4 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo wyznaczyły linię zabudowy; - § 5 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo wyznaczyły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy; - § 6 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo wyznaczyły wskaźnik szerokości elewacji frontowej; - § 7 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo wyznaczyły wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że postępowanie wyjaśniające i przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, pomimo braku podstaw do ich uchylenia; a także brak wskazania przez Sąd I instancji, że naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w sposób skutkujący uchyleniem decyzji organów obu instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organy administracji publicznej nie zweryfikowały, na jakiej podstawie ustalono krąg stron postępowania, szczególnie w kontekście ustalenia następców prawnych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności stronie skarżącej kasacyjnie wskazania wymaga, że choć z przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wynika zasada wolności zabudowy, to wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej inwestor nie ma zupełnej swobody w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie nieruchomości może nastąpić tylko w granicach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, rygoryzm planistyczny uzależniony powinien być od ustalonego tzw. "ładu państwowego" wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, które wymagają zestawienia z konkretnym ładem przestrzennym istniejącym na konkretnym terenie objętym analizą planistyczną. Niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy powinna służyć realizacji wolności zabudowy przyznanej inwestorowi ale tylko w granicach obowiązującego ładu przestrzennego. W innym wypadku nie można by w ogóle osiągnąć podstawowych celów ww. ustawy, ponieważ to przede wszystkim zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinny być realizowane za pomocą takich zasad jak: ładu przestrzennego i zróżnicowanego rozwoju. Wynika z tego, że również zasada wolności zabudowy przyznana inwestorowi musi w pierwszej kolejności uwzględniać omawiane powyżej zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przy ustalaniu warunków zabudowy znaczenie ma dodatkowo zasada dobrego sąsiedztwa, wywodzona przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu, w tym w kontekście pojęcia "działki sąsiedniej", a także prawidłowo wskazał, że z analizy nie wynika by istniejąca oczyszczalnia ścieków była dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. Jak wynika z analizy funkcji i cech zabudowy – część opisowa, w analizie tej wskazano wyłącznie działkę nr [...] jaką dostępną z tej samej drogi publicznej. W tym kontekście decyzja o warunkach zabudowy jest niespójna, ponieważ z jednej strony dla ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia obiekt Miejskiej Oczyszczalni Ścieków położonej na działce nr [...], zaś już terenu tej działki nie określa jako dostępnego z tej samej drogi publicznej. Trudno w zasadzie polemizować z tak wynikającymi rozbieżnościami w decyzji, tym bardziej, że ustalenia cech zabudowy i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (poza wskaźnikiem wielkości zabudowy) odnoszą się wyłącznie do działki nr [...] i innych działek lecz nie do działki nr [...]. Ani z decyzji Burmistrza Miasta B., ani z analizy stanowiącej załącznik do tej decyzji nie wynika z jakiego względu teren działki nr [...] nie został uwzględniony przy ustalaniu dla planowanej inwestycji cech zabudowy i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, mimo tego, że teren tej działki jako objęty analizą urbanistyczną powinien być uwzględniony przy określaniu wskaźników nowej zabudowy. Nawet jeżeli teren oczyszczalni ścieków nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej to dla określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji okoliczność ta nie ma znaczenia. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że podstawowym wymaganiem jest konieczność ustalenia obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego. Ewentualny brak sąsiedniej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej nie może mieć wpływu na fakt występowania na konkretnym terenie ładu przestrzennego. Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1 pkt 1-5 rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ takie ustalenia warunków zabudowy jak: linia zabudowy; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych) – nie były w niniejszej sprawie określane w związku ze znajdującym się na działce nr [...] istniejącym zagospodarowaniem (poza wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu). Ma też rację Sąd I instancji, że zgodnie z § 3 rozporządzenia teren analizowany powinien być wyznaczony jako kręg o stosownym równym promieniu (tj. nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Nie jest to jednak zasada sztywna. Nie można zatem wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w inny sposób, w tym w sposób przyjęty w niniejszej sprawie, tj. wydłużenie przez rozszerzenie terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione, z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w obowiązujących zasadach ładu przestrzennego i różnicowego rozwoju, nastąpiło takie wyznaczenie terenu objętego analizą planistyczną aby można było mówić o zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy. W innym wypadku takie działanie organu może świadczyć o chęci realizacji żądań inwestora, a nie zapewnienia obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego. Jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta B. i stanowiącego do tej decyzji załącznika w formie analizy – części tekstowej, organ w ogóle nie zajął się kwestią uzasadnienia wyznaczenia terenu objętego analizą w kontekście treści § 3 rozporządzenia. Tych względów zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie domaga się też uznania nieprzekraczalnej linii zabudowy jako linii obowiązującej. Po pierwsze, zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy powinno się ustalać "obowiązującą linię zabudowy". Po drugie, pojęcia "nieprzekraczalnej" i "obowiązującej" linii zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. O ile to pierwsze pojęcie daje inwestorowi możliwość wyboru posadowienia inwestycji, o tyle drugie pojęcie wcale nie musi wiązać się z taką dowolnością. Przykładowo, w niektórych sytuacjach zapewnienie ładu przestrzennego wymaga, aby nowa zabudowa powstawała wzdłuż istniejącej na działce sąsiedniej linii zabudowy. W praktyce występują jednak również i takie sprawy, w których gdyby przyjąć, że inwestor musi ściśle budować przy linii zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy, nie miałby możliwości w ogóle budować na stanowiącej jego własność działce, bowiem względy takie, jak np. zachowanie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów o ochronie środowiska i ochronie przyrody itd. spowodowałyby, iż ścisłe budowanie wzdłuż ustalonej decyzją o warunkach zabudowy linii zabudowy czyniłoby działkę nienadającą się pod zainwestowanie (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz [do § 4 rozporządzenia], LEX nr 109016). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednak by wyznaczenie w niniejszej sprawie linii zabudowy jako obowiązującej miałoby wpływ na brak możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na działce inwestora, choć niewątpliwie kwestia przedłużenia linii zabudowy z uwagi na 1,5 km odległość od budynku ją wyznaczającego niewątpliwie nie jest okolicznością decydującą o wyznaczeniu w niniejszej sprawie obowiązującej linii nowej zabudowy. Ponadto zasadnie Sąd I instancji zakwestionował sposób wyznaczenia linii zabudowy w sposób abstrakcyjny, tj. bez dokładnego określenia punktu odniesienia. Zmiana okoliczności faktycznych (wybudowanie autostrady z węzłem komunikacyjnym) już po wydaniu decyzji dla tej oceny nie ma znaczenia, tym bardziej, że z § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy powinna być wyznaczana przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Nie oznacza to, że linia zabudowy nie powinna uwzględniać odległości od pasa drogowego. Jest to nawet konieczne gdy przy określaniu linii zabudowy organ kieruje się podobieństwem do obiektu, który znajduje się w największej odległości od pasa drogowego. Kwestia ta jest jednak bardziej związana z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa publicznego związanego z ruchem drogowym w ramach ustalanego ładu przestrzennego. Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia § 4 rozporządzenia pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Nie zawierają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia § 5 i § 6 rozporządzenia, ponieważ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej co do zasady powinny wynikać z ustalonej średniej ich wielkości wynikającej z analizy, chyba że z analizy wynika możliwość przyjęcia innych wielkości niż średnia. Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników w konkretnym przypadku przyjęcie rozstrzygnięć specyficznych, uwzględniających uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Z decyzji Burmistrza Miasta B. nie wynika by organ nawet próbował uzasadnić przyjęcia innych wskaźników niż średnie, na dodatek określając te wskaźniki w sposób niedokładny bo umożliwiający inwestorowi na zbytnią dowolność. Podobnie kwestia ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiła niezgodnie z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, ponieważ trudno tu mówić o jakiejkolwiek kontynuacji (przedłużeniu) względem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na uwagę zasługuje, że w ust. 4 tego paragrafu dopuszczono możliwość określenia innej wysokości, jednak z analizy wynika, że organ poparł ustalenie tego parametru względami innymi niż wynikające z zasad planowania przestrzennego, czy też trudnościami z zainwestowaniem na działce inwestora, ponieważ wskazał wyłącznie na kwestię zaakcentowania zjazdu z autostrady, który miałby stanowić dominantę architektoniczną w tym rejonie. Szczegółowego uzasadnienia w tym względzie brak jest w decyzji Burmistrza Miasta B.. W tym miejscu należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie na poparcie każdego zarzutu dot. naruszenia prawa materialnego trafnie przywołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć jednak na względzie, że przywołane wyroki zapadły w konkretnych sprawach i z reguły dotyczyły tylko poszczególnych wad w odniesieniu do decyzji jako całości. Natomiast dla wyniku niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest dostrzeżona przez Sąd I instancji suma tych wad. Nie można bowiem uznać za zgodną z prawem decyzji, której prawie każdy element zawiera uchybienia. Z powyższych wywodów wynika, że postępowanie wyjaśniające i przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżona decyzja SKO w T. i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta B. nie dawały podstawy do stwierdzenia, że przy wydaniu dla przedmiotowej inwestycji doszło do realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, przez przyjęcie niedookreślonych wskaźników nowej zabudowy w dodatku bez wymaganego uzasadnienia, które powinno znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy w związku z wynikami analizy urbanistycznej. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie doszło do naruszenia m.in. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., związanych przecież z realizacją zasady prawdy obiektywnej. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji z uwagi na treść art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. obowiązany był odnieść się do postawionych w skardze zarzutów. W tym zakresie prawidłowo ocenił, że organy nie wiadomo z jakich względów uznały B. N.jako następcę prawnego L. N.. Takie działanie Sądu I instancji mieści się w ramach sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej, dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 28 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego następstwo prawne po L. N.. Natomiast jako niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał jakie działania ma podjąć organ administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – jedynie dla przypomnienia – wskazania wymaga, że Sąd w tym zakresie stwierdził, że "w pierwszym rzędzie organy winny przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną w sposób, odpowiadający wymogom przepisów u.p.z.p. i rozporządzania wykonawczego. W razie ustalania warunków zabudowy, organy muszą zwrócić uwagę, aby zawierały one wszystkie niezbędne elementy, a rozstrzygnięcia w tym zakresie winny być stanowcze i konkretne, decyzja nie może też zawierać wewnętrznych sprzeczności. Wszystkie przesłanki, warunkujące zgodnie z przepisami u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy, należy ustalić w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Wydanie decyzji powinno być też poprzedzone wnikliwym postępowaniem, obejmującym również ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i poparcie tych ustaleń dokumentami, zgromadzonymi w aktach sprawy". Wytyczne te są jasne i nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do kierunków dalszego postępowania organów administracyjnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.