III SA/Lu 461/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. R., utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z [...] czerwca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. R. umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, z późn. zm.; dalej jako: ustawa systemowa). Od powyższej decyzji W. R. złożył wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając żądanie umorzenia należności złym stanem zdrowia oraz problemami finansowymi. Uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję organ przytoczył przepisy art. 28 ustawy systemowej oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Oceniając stan faktyczny ustalony w sprawie w kontekście przytoczonych przepisów organ stwierdził, iż zadłużenie figurujące na koncie skarżącego nie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, wobec powyższego brak jest możliwości formalnego stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W wyniku analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego i danych zawartych w bazie danych Zakładu organ ustalił, iż skarżący prowadzi wspólnie z małżonką gospodarstwo domowe, którego podstawę utrzymania stanowią dochody uzyskiwane przez małżonkę z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie 1746 zł brutto. Przeciętne miesięczne wydatki gospodarstwa domowego skarżącego organ ustalił na ok. 760 zł miesięcznie w tym: czynsz 380 zł, opłata za energię elektryczną ok. 60 zł, gaz 80 zł, telefon 100 zł oraz internet 140 zł. W ocenie organu wydatki te stanowią znaczne obciążenie dla budżetu rodziny, jednak skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, że posiada zadłużenie w związku z nieterminowym regulowaniem w/w płatności, co świadczy, że posiada zdolność do terminowego regulowania zobowiązań. Wobec powyższego przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto zdaniem organu opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż nie zachodzi konieczność jednorazowej spłaty, a może ona następować w ramach dobrowolnych wpłat. Organ podkreślił, że skarżący nigdy nie korzystał i aktualnie nie korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Powyższe spowodowane jest faktem, że osiągane w rodzinie skarżącego dochody przekraczają kryterium dochodowe jakie określa ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zdaniem organu w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z uwagi na szczególną sytuację zdrowotną. Zgodnie z przedłożonym przez skarżącego orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 24 marca 1992r. orzeczono wobec niego inwalidztwo II grupy oraz ustalono wskazanie do zatrudnienia w warunkach pracy przystosowanej od inwalidztwa. Należy również zauważyć, że przedłożona karta wywiadu pacjenta z Poradni Chorób Mięśni przy Poliklinice z dnia 12 lutego 2009r. nie wskazuje, że od daty orzeczenia o inwalidztwie tj. od 1992r. nastąpiło znaczne pogorszenie stanu zdrowia. Ponadto po tej dacie w okresie od grudnia 1999r. do grudnia 2002r. skarżący prowadził działalność gospodarczą oraz w okresie od kwietnia 2003r. do lutego 2006r. był zatrudniony w B. Sp. z o.o. Zdaniem organu z wyżej wskazanych faktów nie wynika, że stan zdrowia uniemożliwia podjęcie przez skarżącego zatrudnienia i uzyskiwania dochodów, stąd też nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności. Organ podkreślił, że przedmiotowa zaległość powstała w okresie prowadzenia działalności gospodarczej i jest wynikiem systematycznego nie opłacania należnych składek. Rozpoczęcie działalności gospodarczej powinno być wynikiem przemyślanej decyzji, z uwagi na fakt, iż ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, dlatego powinien podejmować takie działania i poszukiwać takich rozwiązań swojej sytuacji finansowej oraz tak gospodarować posiadanymi środkami, aby spełniać w całości ciążące na nim zobowiązania. W kwestii umorzenia należności zadaniem Zakładu jest bowiem określenie, czy na dzień złożenia wniosku o umorzenie istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie określone w przepisach prawa, natomiast ustalenie przyczyn nie opłacenia zadłużenia nie wpływa na decyzję dotyczącą umorzenia należności. Odnosząc się do podnoszonego dokumentu dwóch dobrowolnych wpłat skarżącego na poczet zaległości w 2001 r. organ stwierdził, że przez okres dwóch lat prowadzenia działalności poza w/w wpłatami skarżący dokonał tylko dwóch terminowych wpłat, wobec powyższego podjęte działania mające na celu uregulowanie zadłużenia figurującego na koncie należy uznać za niewystarczające. Organ podniósł, że decyzje umarzające należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również odsetki mają wpływ na zdolność realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczeń oraz innych wydatków wskazanych w ustawie systemowej. Oznacza to konieczność kierowania się zasadą staranności podczas rozpatrywania wniosków płatników o umorzenie, ponieważ dotyczą one w swojej istocie szeroko pojętego rozporządzania przez Zakład środkami publicznymi. Decyzje w sprawach umorzenia, wydane na podstawie art. 28 ustawy systemowej oraz rozporządzenia w sprawie umarzania należności oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki "całkowitej nieściągalności", jak również "ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek", do których odwołują się przepisy zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie stanowi dostatecznej argumentacji do umorzenia należności. Uznanie takiej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania dłużników, obligowałaby bowiem wierzyciela do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których zobowiązani podnoszą kłopoty finansowe. Powyższe powodowałoby konieczność ponoszenia przez fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutków finansowych w efekcie błędnych działań podejmowanych przez płatników. Trudna sytuacja finansowa nie stanowi zatem wystarczającej przesłanki do umorzenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podniósł w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 28 ustawy systemowej oraz § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności przez uznanie, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan zdrowotny, majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem skarżącego wykazał on i udowodnił, że egzekwowanie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i żony, pozbawiłoby ich możliwości zaspokajania najbardziej podstawowych potrzeb bytowych, co nie jest ani w interesie skarżącego i jego żony, ani Państwa, które musiałoby przejąć skarżącego na utrzymanie, bo jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Skarżący podniósł, iż cierpi na przewlekłą i nieuleczalną chorobę genetyczną – zanik mięśni (myopathia), na którą choruje od urodzenia. Skarżący nie może podjąć pracy zarobkowej i nawet częściowe ściągnięcie należności z tytułu składek doprowadziłoby jego i żonę do całkowitej nędzy. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej uzasadniając go faktem, że nie spełnia określonych w ustawie kryteriów dochodowych, zatem wymaganie składania przezeń wniosków o taką pomoc jest nielogiczne. W tej sytuacji krzywdzące jest wyciąganie przez organy wniosków, że skoro skarżący nie korzysta ze świadczeń z opieki społecznej to jego sytuacja nie zagraża zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 12 ustawy systemowej poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący został zaliczony do II grupy inwalidzkiej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów i takie orzeczenie oznacza w świetle obowiązujących aktualnie przepisów całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu ustawy systemowej. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż w toku postępowania wykazał, że ze względu na inwalidztwo, stan zdrowia i całkowitą niezdolność do pracy nie mógł, nie może i w przyszłości nie będzie mógł podjąć pracy zarobkowej, a także że jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów, bo w sensie fizycznym wegetuje i w perspektywie ma pogłębianie inwalidztwa i kalectwa oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji. W tych okolicznościach należy uznać, że skarżący znajduje się w szczególnej sytuacji zdrowotnej i bytowej, uzasadniającej umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje przytaczane wyżej rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji biorąc za kryterium jej zgodność z obowiązującymi normami prawnymi, a nie zasadami słuszności, kryteriami celowości czy rzetelności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). W sytuacji, kiedy ustawodawca posłużył się w przepisie stanowiącym podstawę orzekania o umorzeniu należności z tytułu składek konstrukcją uznania administracyjnego, uznanie rozstrzygnięcia za niezgodne z prawem mogłoby nastąpić tylko w sytuacji, gdyby organ dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych czy naruszenia podstawowych zasad postępowania lub gdyby dokonana przezeń ocena stanu faktycznego sprawy była sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Takich zarzutów w badanej sprawie nie można postawić organom administracyjnym. W sytuacji, gdy nie doszło do powyższych uchybień kwestia wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy musiałaby opierać się na kryteriach celowości i słuszności, tego zaś czynić sądowi administracyjnemu nie wolno. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy stwierdzić, że zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ustawy systemowej i rozporządzenia w sprawie umarzania należności w istocie sprowadza się tyle do niewłaściwej wykładni tych przepisów, ile do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej subsumpcji, poprzez uznanie, że sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności. W ocenie Sądu zarzuty nie są uzasadnione. Należy zauważyć przede wszystkim, że skarżący w toku postępowania nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na aktualną ocenę jego stanu zdrowia. Praktycznie w toku całego postępowania posługiwał się dwoma dokumentami: orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 1992 r., zaliczającego skarżącego do drugiej grupy inwalidów, ale jednocześnie w zakresie wskazania do zatrudnienia zawierającą adnotację: "praca przystosowana do inwalidztwa". Drugi z dokumentów jest jeszcze starszy – karta informacyjna leczenia szpitalnego z 1972 r., gdy skarżący był 6-letnim dzieckiem. Dodatkowo skarżący przedłożył do akt zaświadczenie potwierdzające rozpoznanie u niego miopatii i informujące, że pacjent posiada dokumentację w Poradni Chorób Mięśni, wystawione przez Centralny Szpital Kliniczny w Warszawie. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że w latach 1999-2002 skarżący prowadził działalność gospodarczą, a w latach 2003-2006 był zatrudniony w spółce [...]. Ówczesny stan zdrowia pozwalał zatem skarżącemu na wykonywanie pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wobec braku aktywniejszego udziału skarżącego w zakresie postępowania dowodowego organ miał ograniczoną możliwość ustalenia aktualnego stanu zdrowia skarżącego pod kątem oceny jest sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej. Nie można zatem czynić organowi zarzutów, że niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż podjął w tym zakresie działania stosowne do środków i możliwości jakimi dysponował. Czynności organu nie były z pewnością dotknięte oczywistymi błędami pozwalającymi na stwierdzenie, że organ wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż organ nie stosował tych przepisów w badanej sprawie. Odwołanie się do ustawy służyło jedynie udowodnieniu postawionej przez organ tezy, że sytuacja majątkowa skarżącego mogłaby być uznana za wyjątkowo złą w sytuacji, gdyby korzystał on ze wsparcia ze środków pomocy społecznej. Jak wyżej wywiedziono, nie można jednak postawić organowi zarzutu istotnego uchybienia w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia faktu, że uzyskane na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów orzeczenie o zaliczeniu skarżącego do II grupy inwalidzkiej powinno być traktowane w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jako całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu ustawy systemowej. Z wywodów organu wynika, że nie neguje on faktu niezdolności do pracy skarżącego, ale w świetle przepisów ustawy systemowej i rozporządzenia w sprawie umarzania należności sama niezdolność do pracy nie jest wystarczającą przesłanką umarzania należności, a skarżący nie znajduje się w sytuacji, która uzasadniałaby takie rozstrzygnięcie. Wywodom tym nie można postawić zarzutu interpretacji sprzecznej z prawem. Sąd zauważa, że sytuacja zdrowotna i majątkowa skarżącego jest niewątpliwie bardzo trudna. Należy jednak zauważyć, że istnienie należności nie oznacza jeszcze ich egzekucji w sposób zagrażający interesom bytowym skarżącego. Egzekucja administracyjna należności publicznoprawnych podlega istotnym ograniczeniom chroniącym zobowiązanych przed doprowadzeniem do sytuacji, w której zostaną oni pozbawieni środków do życia. Mimo istnienia należności nie istnieje więc realna groźba, że ich egzekucja mogłaby doprowadzić, jak twierdzi skarżący do zagrożenia dla jego egzystencji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd skargę oddalił.