I OSK 118/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 579/11 w sprawie ze skarg [...] S.A. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz [...] kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 579/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi GRUPY [...] S.A. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 lutego 2011 r., nr BO8ek-787-O-382/10, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia 11 czerwca 1977 r. nr GT-V-8221-10/76/77/HR, Prezydent Miasta G., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu na wniosek Rafinerii Nafty "[...]" w G. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o pow. 20.483 m2 zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G. KW nr [...], stanowiącej współwłasność S. S. oraz L. G. i Z. G. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w celu rozbudowy na jej terenie zakładowej stacji kolejowej Rafinerii. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody G. z [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Jednocześnie organ zawiesił postępowanie o odszkodowanie do czasu dostarczenia opinii szacunkowych. Po dostarczeniu tychże opinii postępowanie zostało podjęte w następstwie postanowienia Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz S. S., L. G. i Z. G. w łącznej kwocie 936.058,00 złotych i zobowiązał do wypłaty tego odszkodowania wnioskodawcę wywłaszczenia. Wnioskiem z dnia 26 września 2006 r. L. G. wystąpił do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej zarzucając, że wbrew obowiązującym wówczas przepisom wydana ona została bez przeprowadzenia rozprawy, czym pozbawiono stronę możliwości zapoznania się z opiniami szacunkowymi i zgłoszenia do nich uwag. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1978 r., podnosząc, iż z akt sprawy nie wynika, by badane orzeczenie dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o obowiązujące przepisy. Od tej decyzji L. G. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Wojewody P. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r. uznając, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., a w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Prezydent Miasta G. wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej oraz Grupa [...] S.A. w G. (następca prawny G. Zakładów Rafineryjnych). Prezydent Miasta G. zarzucił zaskarżonej decyzji nierozpatrzenie przez organ wydający decyzję całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na całkowicie dowolnym ustaleniu znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Grupa [...] S.A. zarzuciła niewskazanie w decyzji stron postępowania oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też pominięcie okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wyrokiem z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 579/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi podzielił ocenę prawną Ministra Infrastruktury. Sąd wskazał, że z zestawienia art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. i art. 89 § 2 k.p.a. (w dacie orzekania o odszkodowaniu przepis ten ujęty był art. 82 § 2 k.p.a.) wynika, że przeprowadzenie odrębnej rozprawy przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest obligatoryjne. Tym samym niedopełnienie tego obowiązku przez organ orzekający o odszkodowaniu oznacza, że naruszono art. 23 ust.2 ustawy z 1958 r. w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że skoro decyzja o odszkodowaniu wydana została w dniu następującym po podjęciu zawieszonego postępowania, to w tak krótkim czasie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Tym bardziej, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów, jej termin winien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą (art. 85 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu). Za chybiony Sąd uznał zarzut Grupy [...] S.A., dotyczący braku wskazania w decyzji Ministra Infrastruktury stron postępowania podkreślając, że strony tej decyzji zostały wymienione w jej rozdzielniku. W ocenie Sądu uzasadniony jest natomiast zarzut wadliwie określonej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na niezwarcie w niej materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jednak ponieważ wyjaśnienie tej podstawy organ zawarł w uzasadnieniu decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał, że wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Grupa [...] S.A. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na przyjęciu, iż nieprzeprowadzenie rozprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł szereg okoliczności, które – w jego opinii – wskazują na to, że w niniejszej sprawie nieprzeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu nie wpłynęło w żaden sposób na jej ostateczny wynik, zaś przy jej rozpatrzeniu nie pominięto słusznych interesów stron postępowania, które to strony nie wykazywały niezadowolenia ze skutków, jakie decyzja ta wywołała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umożliwiał organowi odroczenie ustalenia odszkodowania na czas do trzech miesięcy od daty wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W niniejszej sprawie postępowanie będące przedmiotem stwierdzenia nieważności toczyło się w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...]. Jak z akt sprawy wynika została przeprowadzona rozprawa administracyjna, jednakże z uwagi na brak opinii biegłych, postępowanie o odszkodowanie zostało zawieszone do czasu dostarczenia tychże opinii. Po ich dostarczeniu postępowanie podjęto, a Prezydent Miasta G. orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w odrębnej decyzji administracyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 23 ust. 2 jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie została natomiast przez skarżącą kasacyjnie spółkę wykazana. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie o stwierdzenie nieważności, inne są kryteria oceny naruszenia prawa, niż w postępowaniu odwoławczym i powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego, to jest trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 k.p.a. Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności postępowania służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego, na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – w dniu [...] czerwca 1977 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, od której nie złożono odwołania. Przy czym podkreślić należy, że – na wniosek właścicieli nieruchomości – dokonano wywłaszczenia całej nieruchomości, pomimo, że wnioskodawca wywłaszczenia (inwestor) wnosił o wywłaszczenie jedynie części tejże nieruchomości. Zaś organ wywłaszczeniowy już na 2 miesiące przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu dysponował opinią biegłego, na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej. Zwrócić też należy uwagę na okoliczność, że właściciele nieruchomości nie zaskarżyli decyzji o odszkodowaniu z dnia [...] kwietnia 1978 r. Zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji wskazano jedynie na nieprzeprowadzenie rozprawy, również nie kwestionując kwoty przyznanego odszkodowania. Można zatem przyjąć, że nie czuli się oni pokrzywdzeni kwotą przyznanego odszkodowania. Wobec tego uznać należy, że naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegającego na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, kiedy właściciele nieruchomości nie kwestionowali wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania, nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 153 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższego wynika zatem, że nieprzeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże nie w stopniu, który w niniejszej sprawie uznać należałoby za rażący, gdyż nie miało ono wpływu na ostateczny wynik sprawy. To zaś oznacza, że zarówno Minister Infrastruktury, jak i Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznali, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 1 powołanej ustawy.