V SA/Wa 2738/10

Sygn. akt V SA/Wa 273810 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; -oddala skargę- Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2010 r. o numerze[...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2010 r., w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. H. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej składającej się z dwóch działek: o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...] oraz o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [..], położonej we wsi G., gm. G., woj. [...], stanowiącej własność spółki W. sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku postępowania w związku z powyższym wnioskiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - pismem z [...] lutego 2010 r. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 167, poz. 1758, ze zm.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej wskazanej we wniosku. Uzasadniając takie stanowisko organ podniósł, iż dla wnioskowanej nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, iż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi łąka IV klasy, grunt orny klasy IVa, pastwisko IV klasy i las III klasy, zaś działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi pastwisko IV klasy, łąka IV klasy, grunt orny klasy IVa, grunt zadrzewiony klasy IV, las III klasy i rów. Na wnioskowanym gruncie strona planuje zabudowę do produkcji materiałów budowlanych na potrzeby rolnictwa. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, a we wniosku brak jest argumentów, iż do produkcji materiałów budowlanych spółka potrzebuje aż [...] ha gruntów, które są gruntami rolnymi i nie zostały przeznaczone na cele działalności gospodarczej. Ponadto podkreślił, iż wnioskująca spółka nie spełnia wymogów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazując, iż preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wystąpiła (pismem z [...] marca 2010 r.) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie zgłaszanie sprzeciwu na nabycie nieruchomości. Organowi zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy i wyjaśnienia celu, dla jakiego spółka pragnie nabyć nieruchomość. Wskazano również na niewłaściwe zastosowanie art. 1 a ust. 1 i 2 w związku z art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez nieuznanie, że spółka spełnia wszystkie wskazane przez ustawodawcę warunki do nabycia nieruchomości. W uzasadnieniu pisma podniosła, iż podstawowym celem nabycia jest wykorzystanie nieruchomości dla celów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej tj. produkcja materiałów na potrzeby rolnictwa. Skarżąca zaznaczyła, iż preferencja odnośnie rolnika indywidualnego przy nabywaniu nieruchomości rolnych, nie oznacza niemożności nabycia takiej nieruchomości przez inne niż rolnik podmioty. Podkreślono, iż obecnie nieruchomość nie jest wykorzystywana rolniczo, a spółka chce tam produkować w szczególności elementy związane z budowami biogazowni rolniczych w regionie, a w przyszłości również wybudowanie na tym miejscu biogazowni rolniczej. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotowa działka ma charakter rolny i w przypadku nabycia przez wnioskującą spółkę nie byłaby wykorzystywana rolniczo. Minister zwrócił się o opinię do W. Izby Rolniczej, która negatywnie zaopiniowała zamiar nabycia nieruchomości przez spółkę. Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i nie złożyła żadnej oferty biznesowej. Ponadto podkreślił, iż wnioskująca spółka nie spełnia wymogów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Minister uznał, iż nabycie przez spółkę przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Odnosząc się do zarzutów strony wskazał, iż zgodnie z przesłankami określonymi w art. 1 ust. 1 i art. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zaznaczył, iż przedmiotowa nieruchomość ma charakter rolny, więc powinna być wykorzystywana zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem, dodatkowo przemawia za tym fakt, że znajduje się ona w [...]. Pismem z dnia [...] października 2010 r. H.S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 8, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wskazano również na niewłaściwe zastosowanie art. 1 a ust. 1 i 2 w związku z art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez nieuznanie, że spółka spełnia wszystkie wskazane przez ustawodawcę warunki do nabycia nieruchomości. W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, iż preferencja odnośnie rolnika indywidualnego przy nabywaniu nieruchomości rolnych nie oznacza niemożności nabycia takiej nieruchomości przez inne niż rolnik podmioty. Skarżąca wskazała na rozróżnienie nabycia nieruchomości od uzyskania prawnych możliwości jej późniejszego wykorzystania w konkretnym celu. Spółka podkreśliła, iż spełniła wszystkie przesłanki na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Wobec tego nie może być traktowana odmiennie niż inne podmioty krajowe przy nabywaniu nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, iż organ naruszył granice swobodnego uznania podczas wydawania zaskarżonego postanowienia, nie wyjaśniając w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi się kierował wydając zaskarżone postanowienie. Zaznaczyła, iż organ nie odniósł się do kwestii związanych z utworzeniem nowych miejsc pracy oraz powstania nowego źródła dochodów budżetowych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył zasadę słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skarżąca zaznaczyła, iż planowana przez nią inwestycja przyczyni się do zmniejszenia bezrobocia w gminie. Szeroko rozumiany interes społeczny zostałby zaspokojony ze względu na utworzenie nowych miejsc pracy, a ten aspekt został całkowicie przez organ pominięty. Spółka nie wystąpiła dotąd o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu, gdyż nie ma pewności, czy nabędzie tę działkę, dlatego też i nie zgłaszała go gminy żadnych wiążących zapewnień biznesowych. Organ naruszył ponadto art. 107 § 3 k.p.a. gdyż z uzasadnienia postanowienia wynika, że zostało ono wydane w oparciu o stwierdzenie, że spółka nie kwalifikuje się do grona preferowanych nabywców i po wyjaśnieniu, że spółka nie wystąpiła o zmianę warunków zabudowy. Okoliczności te nie mogą stanowić podstawy do odmowy, gdyż to, że spółka nie należy do kręgu nabywców preferowanych nie wyklucza jej możliwości nabycia nieruchomości rolnej a planowana działalność wpłynie korzystnie na gminę, czego organ nie uwzględnił w postępowaniu i uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość ma charakter rolny i powinna być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny badając zaskarżony akt administracyjny ustala, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z p. zm.), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie to jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Postanowienia art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają zatem merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 z p. zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister obligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. Ponadto nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje, zgodnie z art. 1 ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z p. zm.). Stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości rolnej, należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Stosownie do przepisu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z p. zm.) nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania (patrz: postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652). Natomiast zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z p. zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z p. zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia, wobec treści z art. 6 ust. 1 ww. ustawy kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak już wyżej wskazano Minister załatwiając sprawę kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Rozstrzygnięcie to nie może być jednak dowolne, a ocena czy sprzeciw Ministra nie naruszył art. 7 k.p.a. wymaga w tym konkretnym wypadku zdefiniowania pojęcia interesu ogólnego. Winno to, zdaniem Sądu, odbyć się z uwzględnieniem treści cyt. art. 23 ustawy o działach administracji rządowej. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Reasumując: Minister Rolnictwa działając jako organ współdziałający zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej jest uprawniony, na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Wobec tego sąd podziela stanowisko organu, iż za zgłoszeniem sprzeciwu przemawiają interesy rolnictwa, gdyż nieruchomość ma charakter rolny, a w przypadku nabycia przez wnioskodawcę nie będzie wykorzystywana na cele rolne. Skarżąca spółka jednoznacznie wskazała we wniosku, iż zamierza przedmiotową nieruchomość przeznaczyć pod budowę budynków, w których zamierza produkować w szczególności elementy związane z budowami biogazowni rolniczych w regionie, a w przyszłości ma również zamiar wybudować na tym miejscu biogazownię rolniczą. Nie można zatem uznać za dowolne stanowiska Ministra, iż preferowanym nabywcą nieruchomości jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość i że wnioskodawca nie spełnia tych warunków. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nabycie spornej nieruchomości przez skarżącą spółkę zmieni charakter działek, które mają rolnicze przeznaczenie i powinny być wykorzystywane w takim charakterze. Inne wykorzystanie - zdaniem Ministra - byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Ponadto powołano się na opinię W. Izby Rolniczej, z której wynika, iż do wniosku skarżącej o nabycie przedmiotowej nieruchomości odniesiono się negatywnie ze względu na potrzebę zachowania rolnego charakteru działek oraz fakt położenia działek na [...]. Tym samym należy stwierdzić, że organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi nie naruszył wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela również argumentacji Skarżącej dotyczącej zarzucanego w skardze naruszenia przepisów procesowych, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.), które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpływu planowanej inwestycji na wzrost zatrudnienia i rozwój Gminy G., to należy uznać za trafny pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 roku w sprawie sygn. V SA 2699/96, który zyskał także akceptację doktryny (Orzecznictwo Sądów Polskich nr 3, 1999, poz. 56, z glosą J. Borkowskiego) a mianowicie, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Organ współdziałający przyczynia się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą zaś m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Dlatego też nie naruszył on zarzucanych przepisów k.p.a. ograniczając się do rozważenia kwestii związanych z jego zakresem orzekania. Po rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne, i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") - powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, m.in. braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą i nie uwzględnienie jej słusznego interesu. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że co prawda uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosi się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów, to jednak organ w sposób czytelny wyartykułował przesłanki, jakimi się kierował zgłaszając sprzeciw na udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.