II OW 6/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 5 stycznia 2011 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej a Wojewodą Lubelskim w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Adamów z dnia [...] maja 1984 r. Nr [...] o przekazaniu [X] w W. nieruchomości rolnej z budynkami, o powierzchni ogólnej [A]ha, oznaczonej jako działka nr A oraz gruntów różnych – parku o powierzchni [B]ha, oznaczonych jako działka nr B, w części dotyczącej działki nr B postanawia: wskazać Wojewodę Lubelskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy Adamów o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Adamów z dnia [...] maja 1984 r. II OW 6/11 Uzasadnienie Pismem z 5 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium a Wojewodą Lubelskim poprzez wskazanie Wojewody Lubelskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Gminy Adamów, reprezentowanej przez jej Wójta, z 9 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Adamowie z [...] maja 1984 r. Nr [...] o przekazaniu [X] w W. w trwałe użytkowanie nieruchomości rolnej z budynkami i urządzeniami, o powierzchni ogólnej [A] ha, oznaczonej jako działka nr A oraz gruntów różnych - parku o powierzchni [B] ha, oznaczonych jako działka nr B, w części dotyczącej działki nr B. Postanowieniem z 10 sierpnia 2009 r. Nr GNiR.II/MW/773/1/09, Wojewoda Lubelski przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie wniosek Wójta Gminy Adamów. Wniosek o stwierdzenie nieważności oparto o zarzut rażącego naruszenia prawa, to jest § 1 ust. l w związku z § 9 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r., Nr 1, poz. l, z późn. zm.). Postanowieniem z 25 sierpnia 2009 r. Nr SKO.41/2526/PO/2009, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przekazało sprawę Samorządowemu Kolegium w Białej Podlaskiej uznając się za niewłaściwe miejscowo do jej załatwienia skoro sprawa dotyczy nieruchomości położonej w gminie Adamów, w powiecie łukowskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej ustaliło, że nieruchomość oznaczona jako działka nr B, zarówno w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1984 r., jak i obecnie, pozostaje własnością Skarbu Państwa, co wynika z samej decyzji z [...] maja 1984 r. i rejestru gruntów prowadzonego od 1978 r. oraz z odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Łukowie. Nieruchomość ta nie została skomunalizowana. Pomimo tego, że Wójt Gminy Adamów wnioskował o jej komunalizację, to Wojewoda Siedlecki decyzją z [...] września 1993 r. odmówił skomunalizowania tej oraz dwóch innych działek (nr A i [...]), pozostających we władaniu [X]. Nieruchomość – działka nr B – jest własnością Skarbu Państwa, pozostającą w użytkowaniu - pierwotnie – [X] w W., a obecnie – jej następcy prawnej spółki [Y] S.A. Decyzja Naczelnika Gminy w Adamowie z [...] maja 1984 r. została wydana na podstawie § 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r., a działkę 51 zakwalifikowano jako "tereny różne". Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) oraz art. 276 kodeksu cywilnego. Ustawa z 12 marca 1958 r. została uchylona przez art. 100 pkt 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) z dniem 1 sierpnia 1985 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Stosownie do treści art. 5 pkt 21 II C lit. c ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą - określone w ustawach - zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego: z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 i Nr 29, poz. 154 oraz z 1990 r. Nr 14, poz. 90): w zakresie mienia Skarbu Państwa: z rozdziału 4: podejmowanie decyzji o ustanowieniu, zakresie i warunkach użytkowania (art. 39). Art. 5 został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1126 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Zasada rozdziału kompetencji w zakresie gospodarki gruntami została zapisana w art. 3 ust. l ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), który stanowił, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów gmin (zmiana weszła w życie 5 grudnia 1990 r., por. art. 13 ustawy z 29 września 1990 r.). Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uchyliła ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.), a w art. 11 wskazano, że (z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest kierownik urzędu rejonowego, a organem reprezentującym w tych sprawach gminę jest zarząd gminy. Ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), zmieniono treść art. 11 tak, że od 1 stycznia 1999 r. (por. art. 150 ustawy z 24 lipca 1998 r.), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich zarządy. W aktualnym stanie prawnym (ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze (art. 11 ust. 1 ustawy). Poszukując organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wydając [...] maja 1984 r. decyzję o oddaniu nieruchomości nr B w użytkowanie [X] w W., Wójt Gminy Adamów wykonywał zadanie z zakresu gospodarki gruntami, które przypisane zostało do sfery zadań administracji rządowej, a jego ówczesna kompetencja przeszła do właściwości starosty. To z kolei prowadzi do wniosku, że organem właściwym do prowadzenia postępowania i orzekania w zakresie nieważności tej decyzji jest wojewoda, biorąc zaś pod uwagę właściwość miejscową – Wojewoda Lubelski. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej Wojewoda Lubelski podkreślił, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu z 10 sierpnia 2009 r. o przekazaniu sprawy SKO w Lublinie. Zdaniem Wojewody Lubelskiego, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej a Wojewodą Lubelskim podlega zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie wskazać należy, że właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, powołując stanowisko [Y] S.A. w W. zawarte w piśmie z 12 maja 2010 r., prawidłowo wykazało, że organem wyższego stopnia w myśl art. 157 § 1 k.p.a., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Adamów z [...] maja 1984 r. Nr [...] o przekazaniu [X] w W. nieruchomości rolnej z budynkami, o powierzchni ogólnej [A] ha, oznaczonej jako działka nr A oraz gruntów różnych - parku o powierzchni [B] ha, oznaczonych jako działka nr B, w części dotyczącej działki nr B, jest właściwy Wojewoda Lubelski. Organ, który wydał decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się Wójt Gminy Adamów, to jest Naczelnik Gminy w Adamowie – obecnie nie istnieje. W wyniku zmian wprowadzanych ustawami - z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a wreszcie ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, obecnie, art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Art. 9a cytowanej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. jest z kolei uregulowaniem specjalnym w stosunku do ogólnej regulacji przewidzianej w art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn.zm.), stanowiąc że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., należy wskazać Wojewodę Lubelskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy Adamów z 9 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Adamów z [...] maja 1984 r. Nr [...].