II SA/Łd 103/11

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. R. i Z. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. na podstawie art. 20, art. 32 i art. 122 w związku z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 1991r. nr 36, poz. 161 ze zm.) nałożył na J. R., Z. R., B. J. – P., W. P. i W. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] nr [...] oraz uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanych do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku o charakterze niepieniężnym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Wskazał, iż w wypadku niewykonania obowiązku będzie orzeczone na koszt zobowiązanego (zobowiązanych) wykonanie zastępcze lub zastosowany inny środek egzekucyjny. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] została wydana decyzja nr [...], nakładająca na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A 2 w P. obowiązek wyłączenia z użytkowania w całości w terminie do dnia 30 września 2008r. budynku mieszkalnego oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń obiektu. Przeprowadzone w dniu 5 marca 2009r. oględziny nieruchomości ujawniły, że budynek nie został wyłączony z użytkowania i jest zamieszkały. Ustalenia te stały się podstawą do pisemnego upomnienia i wezwania zobowiązanych do wykonania obowiązku. Z uwagi na to, iż budynek nie został wyłączony z użytkowania, postanowieniem z dnia [...] nałożono na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia J. R. i Z. R. organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie, po przekazaniu decyzji o wyłączeniu obiektu z użytkowania organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych (pismo z dnia 1 marca 2010r.), w dniu 7 września 2010r. dokonano ponownych oględzin budynku. W ich wyniku stwierdzono, że obiekt w dalszym ciągu jest użytkowany i zamieszkały (co najmniej 3 lokale mieszkalne na piętrze i 1 lokal na parterze). Z tych przyczyn organ administracji za niezbędne i zasadne uznał nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W zażaleniu od tego postanowienia J. R. i Z. R. podnieśli, że w budynku tym zamieszkiwało łącznie 7 lokatorów na podstawie decyzji o przydziale lokali. Na podstawie decyzji z dnia [...] wykonano doraźne zabezpieczenia budynku. Z uwagi na fakt, że lokatorzy zamieszkali w budynku nie zajmują lokali w oparciu o wolny najem, lecz na podstawie decyzji administracyjnych, obowiązek dostarczenia lokali zamiennych dla tych osób - zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - spoczywa na gminie. Wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. orzekł o opróżnieniu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. A 2. Jednocześnie zaś wstrzymał wykonanie opróżnienia lokali do czasu złożenia pozwanym oferty przydziału lokali przez gminę P. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji za zasadne uznał nałożenie przez organ pierwszej instancji na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia. Podkreślił, że wyłącznie na właścicielu (zarządcy) obiektu ciąży obowiązek wykonania ostatecznej decyzji o wyłączeniu budynku z użytkowania, niezależnie od ciążącego na gminie obowiązku zapewnienia lokali socjalnych. Całkowita odpowiedzialność za jakiekolwiek naruszenie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi ponosi wyłącznie właściciel obiektu, który powinien podjąć starania o zapewnienie lokali zastępczych do czasu przyznania przez gminę lokali socjalnych. Za niemający znaczenia organ odwoławczy uznał przedłożony przez zobowiązanych wyrok eksmisyjny, wskazując przy tym, iż został on wydany w odrębnym - od administracyjnego - postępowaniu sądowym. Stwierdził, że zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być tylko podmiot, na który w drodze decyzji został nałożony obowiązek, względnie następca prawny takiej osoby. W skardze do WSA na to postanowienie J. R. i Z. R. zarzucili naruszenie art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że doraźne zabezpieczenie budynku zostało wykonane, w stosunku do lokatorów zamieszkałych w budynku wydane zostały wyroki eksmisyjne, wypowiedziano im umowy najmu, nie płacą oni żadnego czynszu i nie ponoszą innych zobowiązań. Skarżący wskazali również na brak możliwości dostarczenia lokali zamiennych lokatorom zamieszkałym w budynku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżących podniósł, iż nałożony na skarżących obowiązek jest nie tylko niewykonalny, lecz także brak jest uzasadnienia dla wysokości nałożonej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem nałożonej na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny z dnia [...] zostało poprzedzone wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...], opartych na ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...], nakazującej właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. A 2 wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego znajdującego się na tejże nieruchomości. Oprócz tego w decyzji tej zobowiązano właścicieli nieruchomości do wykonania doraźnych zabezpieczeń budynku oraz umieszczenia na nim zawiadomienia o stanie zagrożenia dla ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania obiektu od dnia 1 października 2008r. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że określony w tej decyzji obowiązek wyłączenia w całości budynku z użytkowania nie został w pełni wykonany. Z uwagi na to, iż przedmiotem prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego jest wynikający z przepisów prawa budowlanego obowiązek o charakterze niepieniężnym, zauważyć trzeba, że w myśl art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) środkami egzekucyjnymi dotyczącymi obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Jednakże już ze względu na sam charakter obowiązku, określonego w decyzji z dnia [...] - wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego - nie wszystkie z wymienionych środków egzekucyjnych mogą wchodzić w rachubę. Wybierając odpowiedni środek egzekucyjny organ powinien natomiast kierować się zarówno jak najmniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego, jak i jego efektywnością. Zgodnie bowiem z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W myśl art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z treści art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika także, iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie zauważyć należy, że wprawdzie ustawodawca określił w art. 121 § 2 wskazanej ustawy maksymalną wysokość grzywny nakładanej na osoby fizyczne - 10.000 zł, lecz nie powinna ona wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 ustawy zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. W takim stanie rzeczy pomimo tego, iż możliwość nałożenia przez organy egzekucyjne grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, zastosowanie tego środka wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r., II OSK 510/05 – ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 168). W rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie, uznał za właściwe nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. na skarżących i uczestników postępowania grzywny w wysokości 5.000 zł, który również nie uzasadnił w tym zakresie wydanego rozstrzygnięcia. Akta sprawy nie zawierają żadnych dowodów świadczących o tym, że organ egzekucyjny przeprowadził jakiekolwiek postępowanie mające na celu poczynienie niezbędnych ustaleń, w tym dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanych, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również okoliczność, na którą konsekwentnie w toku postępowania egzekucyjnego wskazywali skarżący, iż istnieje przeszkoda obiektywnie uniemożliwiająca im w pełni realizację obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] z uwagi na treść rozstrzygnięcia zawartego w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. akt [...], w którym wstrzymano wykonanie opróżnienia lokali znajdujących się w tymże budynku do czasu złożenia pozwanym przez gminę P. oferty zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego. Zauważyć przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie to jest jedynie konsekwencją regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy - to gmina - na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokoić potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W myśl art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 tej ustawy w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015r. na właściwej gminie (art. 32 ustawy). Jego realizację zapewnia art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), który nakazuje doręczać decyzję o opróżnieniu bądź wyłączeniu w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. O ile więc egzekwowany obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot - gmina. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1685/98, skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali, skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku podlega zaś kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1083/06 – Lex nr 360191). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie skorzystali z możliwości wniesienia zarzutu czasowej niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z tej przyczyny na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, choć zostali o takiej możliwości pouczeni przez organ egzekucyjny. Nie budzi jednak wątpliwości sądu, że skarżący występując do sądu powszechnego ze stosownym powództwem, w wyniku czego został wydany wskazany wyżej wyrok z dnia 14 czerwca 2010r., podjęli konieczne czynności zmierzające do wykonania obowiązku, który w pewnym zakresie nie zależy od ich możliwości. W takim wypadku organ egzekucyjny winien rozważyć adekwatność zastosowanego środka egzekucyjnego do zaistniałej sytuacji i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 § 2, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126 K.p.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. A.D.