II GSK 1763/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2031/10 w sprawie ze skargi A. M. S. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2031/10 oddalił skargę A. M. S. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem. Spółka A. M. S. z siedzibą w W. (dalej jako: spółka) w okresie do dnia [...] lipca 2007 r. zajmowała, na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. z dnia [...] lipca 2007 r., pas drogowy drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. K. w W. pod reklamę dwustronną o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2. W decyzji tej odmówiono z kolei spółce wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] września 2008 r. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1575/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. W okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji spółka posiadała zezwolenia na zajęcie wskazanego pasa drogowego pod wskazaną reklamę, udzielone decyzją z dnia [...] września 2004 r. oraz decyzją z dnia [...] października 2005 r., w których to decyzjach zezwolono również na zajęcie odcinka pasa drogowego o pow. 6,80 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym Załącznik Nr 1 do każdej z tych decyzji oraz ustalono warunki zajęcia tego pasa w Załączniku Nr 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. - po rozpoznaniu wniosku A. M. S. - SKO w W. udzieliło skarżącej spółce zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 17,11 m 2 w terminie do [...] lipca 2007 r. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2008 r. stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy w pasie drogowym ul. M. w rejonie ul. K. wraz z elementami konstrukcji, na których widniało logo spółki. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. powiadomiono spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi wskazanego powyżej pasa drogowego oraz usytuowanie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80 m2. Skarżącą zawiadomiono również o wizji lokalnej wyznaczonej na dzień [...] kwietnia 2008 r. W trakcie oględzin nie stwierdzono elementu konstrukcji reklamy ani fundamentu. Prezydent m.[...] W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej: u.d.p.) oraz zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady m.[...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (...), nałożył na Spółkę A. M. S. karę pieniężną w wysokości 51.816 zł za zajęcie ww. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80 m2 w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że fundament należy do spółki, która posiadała zezwolenie na jego posadowienie do [...] lipca 2007 r. Spółka usunęła jedynie tablicę reklamową nie usuwając jednak umieszczonych w pasie fundamentów. Dowód tego stanowi zarówno ustalenie dokonane w czasie kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2008 r., jak i brak informacji od spółki o dacie demontażu fundamentu oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zdaniem organu odwoławczego, obiekt został usunięty pomiędzy [...] a [...] kwietnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą i stwierdził, że przedłożona wraz z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. kopia projektu budowlanego nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem i w tym zakresie budzi wątpliwości Sądu. W ocenie Sądu I instancji wywody spółki ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji, nie wykazano zaś, że organ naruszył zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Według Sądu fakt, że [...] kwietnia 2008 r. – w dniu oględzin, wyznaczonych po wszczęciu postępowania - nie stwierdzono już obiektu w pasie drogowym nie znaczy, że nie ma możliwości ustalenia, na podstawie innych dowodów, że fundament należący do skarżącej, o określonych rozmiarach i w określonym terminie był usytuowany w pasie drogowym. Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył szereg dowodów na poparcie ustalenia, że adresatem decyzji powinna być skarżąca spółka oraz że fundament miał powierzchnię 6,80 m2 i funkcjonował nielegalnie w pasie drogowym we wskazanym okresie. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi dowolności w ocenie zebranego materiału dowodowego i wysnutego wniosku, że w sytuacji zdemontowania jedynie tablicy reklamowej, oczywistym jest, że zajmowana przez fundament powierzchnia pozostała niezmieniona. Dowodem na pozostawanie do dnia [...] kwietnia 2008 r. w pasie drogowym konstrukcji reklamy, posadowionej na spornym fundamencie jest notatka służbowa organu z tego dnia oraz materiał zdjęciowy. Ustalenia tego strona w żaden sposób nie zakwestionowała, pomimo wezwania przez organ spółka nie przedstawiła dowodów przeciwnych, a nawet nie uprawdopodobniła, że przed [...] kwietnia 2008 r. nośnik reklamowy wraz z fundamentem został zdemontowany. W ocenie Sądu, nie można było zatem zarzucić organowi błędu przy ustaleniu, że ze wskazanych okoliczności wynikało, iż strona nieprzerwanie, od dnia wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przynajmniej do dnia [...] kwietnia 2008 r. zajmowała pas drogowy pod sporny fundament, będący częścią składową nośnika reklamowego. Sąd podniósł również, że w aktach sprawy znajduje się wniosek spółki z dnia [...] listopada 2007 r. o wydanie kolejnego zezwolenia, na okres po [...] lipca 2007 r., z którego bezspornie wynika, że nośnik reklamowy - a więc i fundament - nadal funkcjonował w tym samym miejscu, o którym mowa w zezwoleniu z dnia [...] lipca 2007 r. W ocenie Sądu, oznaczało to, że strona nie usunęła nośnika reklamowego wraz z fundamentem po dniu [...] lipca 2007 r., a więc z końcem terminu określonego w decyzji z [...] lipca 2007 r. Sąd I instancji stwierdził, że początkowa data okresu nielegalnego zajęcia pasa ([...] lipca 2007 r.) jest pierwszym dniem wygaśnięcia uprawnień do zajmowania pasa drogowego na podstawie decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2007 r., zaś za datę końcową ([...] kwietnia 2008 r.) organ przyjął dzień, w którym dokonano kontroli pasa drogowego i stwierdzono funkcjonowanie w nim konstrukcji nośnika reklamowego należącego do spółki. Na dowód tego organ sporządził notatkę urzędową oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem Sądu, uznanie zdjęcia za dowód, wskazujący na fakt nielegalnego zajmowania spornego pasa drogowego jest prawidłowe (zdjęcie jest dobrej jakości i pozwala na ustalenie przedstawionego na nim obiektu). W odniesieniu zaś do notatki służbowej Sąd podniósł, że katalog środków dowodowych wymienionych w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) nie jest zamknięty, wobec czego środkiem dowodowym mogą być także inne dowody, niewymienione w tym przepisie. Sąd podkreślił, że notatka stwierdzająca funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonego urządzenia lub obiektu niezwiązanego z obsługą drogi może stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Z notatki znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2008 r., w pasie drogowym ul. M. w rejonie ul. K. stwierdzono funkcjonowanie fundamentu wraz z elementami konstrukcji, na których zamocowana była tablica reklamowa spółki, a także, że podczas kontroli wykonano 2 zdjęcia. Sąd I instancji stwierdził, że skoro w trakcie oględzin nie było możliwości dokonania pomiaru spornego fundamentu, organ mógł wydać decyzję w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie. W ocenie Sądu, wszystkie dowody zostały przez organ ocenione wszechstronnie, a nie wybiórczo. Wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez skarżącą, zaś analiza zebranego materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń Sądu. Organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, miała ona zatem możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. nie zajmowała wskazanego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80m2. Skarżąca nie powołała żadnych okoliczności czy dowodów mogących zanegować poczynione przez organ ustalenia oraz nie podjęła żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. W związku z powyższym, Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. S. S.A., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (oraz w konsekwencji art. 151 p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., art. 67 § 1 i § 2 k.p.a., art. 68 § 1 k.p.a., art. 72 k.p.a. (i art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm. w wersji obowiązującej na dzień 6 lutego 2008 r. i 9 kwietnia 2008 r. – zwanej dalej: s.d.g.), polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO (naruszenie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a skargę oddalił (naruszenie art. 151 p.p.s.a.), przyjmując błędnie, iż organy I i II instancji wszechstronnie i wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, a następnie rozpatrzyły go oraz że zgodny z prawem jest dowód z notatki z dnia [...] lutego 2008 r. oraz protokołu z dnia [...] kwietnia 2008 r., których sporządzenie faktycznie naruszało ww. przepisy s.d.g., a naruszenie ww. przepisów p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkiem tego naruszenia było zaakceptowanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez ZDM oraz SKO (orzekających w sprawie), co skutkowało następnie oddaleniem skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji SKO i Prezydenta m.[...] W., które naruszają prawo. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, z żadnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie wynika, że spółka uzyskała zezwolenie na umieszczenie fundamentu w pasie drogowym o pow. 6,80 m2. Z decyzji z dnia [...] września 2004 r. oraz z dnia [...] października 2005 r. wynika, że zezwala się na zajęcie pasa drogowego o ww. powierzchni w celu umieszczenia nośnika reklamowego o pow. 17,11 m2, zaś w aktach administracyjnych brakowało projektu budowlanego lub choćby rysunków nośnika reklamowego, wskazujących na powierzchnię fundamentu. Nawet wnioski skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie mówiły o wielkości fundamentu. Wielkość fundamentu nie została również wskazana w notatce służbowej z dnia [...] lutego 2008 r. ani też w protokole z kontroli z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wydruki zdjęć również nie pokazują fundamentu. A zatem przyjęcie przez Sąd I instancji, że sporny fundament miał te same parametry wielkościowe (powierzchnię), co fundament nośnika reklamowego, na który spółka miała zezwolenie do dnia [...] lipca 2007 r. nastąpiło na podstawie przypuszczeń i błędnych założeń. Strona skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie zauważył, że zdjęcia stanowiące materiał dowodowy w sprawie są kserokopią wydruku zdjęcia cyfrowego oraz że nie wiadomo kto jest ich autorem i nie wiadomo czy wydruk zdjęcia cyfrowego przedstawia faktyczny obiekt, który w określonym czasie znajdował się w określonym miejscu. Podniesiono również, że protokoły sporządzone w sprawie nie odpowiadają wymogom k.p.a., gdyż nie wynika z nich jaki organ dokonał czynności i dlaczego w ich sporządzeniu nie uczestniczyła strona postępowania. Z całokształtu materiału dowodowego wynika bowiem, że o kontroli w terenie nie powiadomiono w ogóle strony i wszystkie czynności, mające zasadnicze znaczenie dla postępowania, przeprowadzono bez jej wiedzy i udziału. Tak sporządzony protokół nie stanowi zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i nie stanowi dowodu tego, co w nim stwierdzono. W ocenie skarżącej, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w wersji obowiązującej w datach przeprowadzanej kontroli (luty i kwiecień 2008 r.). Zdaniem spółki, notatka z dnia [...] lutego 2008 r. oraz protokół z dnia [...] kwietnia 2008 r. sporządzone zostały bez zastosowania przepisów zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i k.p.a. Nie mogą więc być dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., ponieważ ich sporządzenie jest sprzeczne z prawem, tj. z art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 s.d.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym kierunek i zakres kontroli zaskarżonego wyroku - dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie - ograniczony jest zarzutami wyartykułowanymi w środku odwoławczym. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie postawionych Sądowi I instancji zarzutów. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał kontroli legalności decyzji, którą skarżącej spółce wymierzono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania i uznał, że ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie przez organ art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym "Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparto wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, kwestionując ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 67 § 1 i 2, art. 68 § 1 oraz art. 72 k.p.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy czym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżąca spółka - podnosząc uchybienie tych przepisów – w skardze kasacyjnej nie wskazała jednakże jakich dowodów nie przeprowadzono czy też nie rozpatrzono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w podstawie kasacyjnej sposób naruszenia prawa procesowego oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują natomiast, że strona w istocie zmierza do podważenia mocy dowodowej załączonej do akt notatki z dnia [...] lutego 2008 r. oraz protokołu z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz protokołu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się jednak z tym, że "rutynowej" kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a notatki i protokoły z takich kontroli nie są dokumentami, o których mowa w przytoczonych przepisach. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a., Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. /.../. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z decyzji z dnia [...] października 2005 r. wynika, że spółka uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M. w rejonie ul. K. o pow. 6,80 m2 oraz umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni 17,11 m2, na okres od [...].10.05 r. do [...].03.2007 r. Poza sporem jest, że już przed końcem upływu wskazanego terminu spółka występowała o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w tym samym miejscu, o tej samej powierzchni, a ostatnią, pozytywną dla strony decyzją, wydaną w dniu [...] lipca 2007 r., udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w spornym rejonie w terminie od [...] marca 2007 r. do [...] lipca 2007 r. Z akt sprawy wynika, że mimo wezwania do przedłożenia dowodów przeciwnych – celem obalenia ustalonej przez organy administracji publicznej okoliczności zajmowania wskazanego pasa drogowego po wygaśnięciu udzielonego zezwolenia - spółka w żaden sposób nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że po [...] lipca 2007 r. a przed [...] kwietnia 2008 r. zdemontowała nośnik reklamowy wraz z fundamentem, posadowiony w tym miejscu na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. W świetle powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że nie istniały żadne podstawy, pozwalające Sądowi I instancji zarzucić organom wadliwą ocenę materiału dowodowego. Sąd nie miał również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz danych, zawartych w protokole z kontroli pasa drogowego. Skoro z podanych faktów można wywieść, że strona nieprzerwanie, poczynając od dnia wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przynajmniej do [...] kwietnia 2008 r., zajmowała pas drogowy pod sporny fundament, będący częścią składową nośnika reklamowego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organom nie można też zarzucić błędu w logicznym w rozumowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie materiału dowodowego sprawy zasadnie wzięto również pod uwagę wniosek spółki A. M. S. z dnia [...] listopada 2007 r. o wydanie kolejnego zezwolenia, na okres po dniu [...] lipca 2007 r. (czyli od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] marca 2009 r.). Z wniosku tego wynika bowiem, że sporny nośnik reklamowy (a więc i fundament) nadal funkcjonował w tym samym miejscu, na które opiewało zezwolenie z dnia [...] lipca 2007 r. (karta akt administracyjnych: 19). Powyższe oznacza, że strona nie usunęła nośnika reklamowego wraz z fundamentem po dniu [...] lipca 2007 r., a więc z końcem terminu wskazanego w decyzji z [...] lipca 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy pogląd Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie uznał ocenę dowodów za zgodną z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Autor skargi kasacyjnej, polemizując oceną dowodów, nie postawił jednak Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Wniosku o uchylenie zaskarżanego wyroku nie uzasadnia również zarzut naruszenia art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi wprawdzie, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Regulacja ta nie wyklucza jednak zasady gromadzenia materiału dowodowego według wskazań określonych w art. 75 § 1 k.p.a. i nie pozbawia organów uprawnienia do oceny tych dowodów w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). Nie ma też podstaw, by czynność kontrolowania przez zarządców dróg pasa drogowego utożsamiać z kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorców – w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że zbyt daleko idące byłoby twierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną jest przedsiębiorca, przeprowadzenie dowodów innych niż dowody z czynności kontrolnych, o których mowa w przytoczonym art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest sprzeczne z prawem. Z przedstawionych powyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.