II GSK 2091/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2582/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok, 2) odrzucić skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2582/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności członka zarządu spółki za należności z tytułu składek. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 12 czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. Inspektorat W. W. skierował do skarżącego J. K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia odpowiedzialności przewidzianej w art. 116 Ordynacji podatkowej za zobowiązania spółki V. Sp. z o.o., w której pełnił on funkcję Prezesa Zarządu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. ZUS przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania spółki V. na skarżącego. W dniu 14 sierpnia 2009 r. Sąd Okręgowy w W. XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych wydał wyrok sygn. akt XIII U 1111/06 oddalający odwołanie skarżącego na powyższą decyzję. Wnioskiem z dnia 23 marca 2010 r. J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania, zarzucając ZUS rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj.; art. 7, art. 9, art. 10, art. 14, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także prawa materialnego art. 116 § 1 O.p. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z uwagi na fakt, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania spółki służy odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, są one decyzjami ostatecznymi w administracyjnym toku instancji. Wskazał, iż jak wynika z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 Nr 205, poz. 1585 z późn. zm. – dalej jako u.s.u.s.) decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylane, zmieniane lub unieważniane na zasadach określonych w K.p.a. W związku z powyższym ZUS może uchylić, zmienić lub unieważnić decyzję jedynie z urzędu pod warunkiem, że nie zostało od niej wniesione odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na ostateczną decyzję Prezesa ZUS stwierdził, że organ administracji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., art. 180 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, wyjątki od regulacji kodeksowych zawarte są w przepisach dotyczących ubezpieczeń. Takim przepisem szczególnym, zawierającym wyjątek od regulacji zawartej w art. 157 § 2 k.p.a. jest przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 2 wprowadza regułę zaskarżania decyzji administracyjnych podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń do sądu powszechnego. Przepis art. 83a ust. 2 ustawy przewiduje jednocześnie, że decyzje ostateczne ZUS, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego mogą być z urzędu przez organ uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Istnieje więc wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ZUS, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny, w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Sąd stwierdził, że przepis art. 83a ust. 2 przywoływanej ustawy pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wskazujący na uprawnienie organu do unieważnienia decyzji z urzędu, z jednoczesnym odesłaniem do stosowania tego uprawnienia na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za ustawowe zawężenie sposobu wszczęcia takiego postępowania tylko z urzędu, wykluczając dopuszczalność jego wszczęcia na wniosek strony do tego uprawnionej, jeżeli uprzednio strona złożyła odwołanie od tej decyzji do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd I instancji stwierdził, że z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. wynika, że na dzień 21 kwietnia 2011 r. w Sądzie Apelacyjnym w W. wyznaczony został termin rozprawy na rozpoznanie apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 14 sierpnia 2008 r. To potwierdza równoległe prowadzenie przez sądy: powszechny i administracyjny kontroli tej samej decyzji organu rentowego. Tym samym w niniejszej sprawie nie można dokonywać kontroli decyzji organu rentowego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, skoro sąd powszechny rozpoznaje odwołanie od tej decyzji. Ponadto Sąd uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k. p. a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. J. K. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie decyzji ZUS. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 133 § 1, art. 138 oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) przez wskazanie w uzasadnieniu i rubrum wyroku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu, który wydał zaskarżoną decyzję, podczas gdy decyzja z dnia [.] września 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. zostały wydane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co wynika zarówno z nagłówka decyzji, jak i decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. art. 66 ust. 5 u.s.u.s. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu (pominięciu) tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy i niewyjaśnieniu podstaw prawnych kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 oraz art 151 oraz art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi zamiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo wydania w I instancji decyzji przez niewłaściwy (jak wynika pośrednio z uzasadnienia wyroku) organ; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 157 § 3 K.p.a., art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3, a także art. 268a K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia tych przepisów przez Prezesa ZUS wskutek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek V. Sp. z o.o.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art 151 p.p.s.a. w zw. z art 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez błędną ich wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż przepisy te mają zastosowanie w sprawie niniejszej i nie pozwalają na prowadzenie nadzwyczajnej kontroli decyzji ZUS w trybie określonym w przepisach K.p.a. Powyżej wymienione naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że gdyby do ww. naruszeń przepisów prawa materialnego i o postępowaniu nie doszło, to Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność, względnie uchylić zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto kasator wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r., którą ZUS uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Jednocześnie na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1 p.p.s.a. wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. Niezależnie od postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy podnieść należy, że wywołana jej wniesieniem kontrola zgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji, orzekając w sprawie ze skargi J. K.na decyzję Prezesa ZUS wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności członka zarządu spółki za należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na FPiGŚP, rozpoznał sprawę, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji doszło do sytuacji orzekania przez WSA w W. w sprawie, w której droga sądowa przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Jakkolwiek faktem jest, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była przywołana wyżej decyzja Prezesa ZUS, a z przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, to jednak podkreślić należy, że kontrola sądowadministracyjna (właściwość sądów administracyjnych) wyłączona jest w sprawach wymienionych w art. 5 p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie w odniesieniu do szczegółowo określonych w nich spraw. Typowy przykład ziszczenia się przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi w sprawie nienależącej do zakresu kognicji sądów administracyjnych. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności członka zarządu spółki za należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na FPiGŚP. Przedmiotem sprawy jest sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, a decyzja w tej sprawie została wydana na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji analizując przepisy art. 83a ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 180 i art. 157 § 2 k.p.a. zajął stanowisko, że do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny wydany w oparciu o przepisy K.p.a. (do stosowania których odsyła art. 123 przywołanej powyżej ustawy systemowej), w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionych w art. 83a ust. 2 ustawy systemowej, tj. ostatecznych decyzji Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, które mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w k.p.a., właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, chociaż postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s.). Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych, podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 k.p.c.). W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny, z wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności (art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Odnosi się to także do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 wymienionej ustawy i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy. Jeżeli bowiem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w tych sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, a od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga na decyzję do sądu administracyjnego. Istota rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że system odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych polega na tym, że na skutek odwołania od każdej decyzji ZUS następuje przeniesienie sprawy, w której zakład wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego przed właściwym sądem powszechnym, co oznacza, że sąd ten rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Brak jest więc podstaw, aby uznać, że w rozpoznawanej sprawie właściwy jest sąd administracyjny, a jego właściwość rzeczowa do rozpoznania skargi wynika z art. 123 u.s.u.s., w którym ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Pogląd ten, podzielany jest również przez inne składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np.: postanowienie z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1464/11; postanowienie z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1476/11; postanowienie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1333/11; postanowienie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1334/11; postanowienie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt 1436/11; postanowienie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1438/11; postanowienie z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1265/11; postanowienie z 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1706/11), a ukształtowane na jego podstawie jednolite stanowisko prezentowane we wskazanej kwestii, nie uzasadnia potrzeby inicjowania postępowania wnioskowanego przez stronę skarżącą w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej. Przy tym, za niezasadne uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie za dopuszczalnością i zasadnością skargi przemawia to, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy nie decyzji ostatecznej, jak stanowi art. 83a ust. 2 u.s.u.s., ale decyzji, od której zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, skoro z przywołanej ustawy oraz Kodeksu postępowania cywilnego wynika, że od każdej decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W związku z powyższym, skoro skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że jej rozpoznanie i wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec powyższego, wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, a skarga J. K. odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 9