II OSK 2074/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1975/10 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1975/10, oddalił skargę M. N. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. M. N. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o braku podstaw do stwierdzenia u M. N. choroby zawodowej - przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego, wymienionej w poz. 4 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Jako nową okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 828/07. Ponadto podniósł, że już w 2002 r. w aktach sprawy znajdowały się dokumenty uprawniające do rozpoznania choroby zawodowej oraz, że żadna z placówek upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie dopuściła po roku 2003 do jego ponownego zbadania pomimo, że pracę zakończył 31 stycznia 2005 r. Podkreślono, że w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania toczyło się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r. Postępowanie to zakończone zostało wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II OSK 974/09, oddalającym skargę kasacyjną. W odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania organ wskazał, że stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strona powinna zatem udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jak stwierdził organ, z wniosku M. N. wynikało, że wskazywany przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. III SA/Kr 828/07 został przez niego osobiście odebrany w dniu 24 lutego 2009 r., natomiast podanie o wznowienie postępowania złożył osobiście w siedzibie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w dniu [...] kwietnia 2009 r. Z porównania powyższych dat wynikało, że miesięczny termin do wniesienia o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. nie został dochowany. Ponadto, jak zauważył organ, powoływany wyrok nie dotyczy choroby zawodowej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej w stosunku do której złożono wniosek o wznowienie postępowania. Dotyczył on bowiem sprawy rozstrzygniętej decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zapadłej w trakcie odrębnego postępowania co do choroby zawodowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, tj. przewlekłego zanikowego, przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani, tchawicy wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym. Natomiast w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. (objętej wnioskiem wznowieniowym), został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. III SA/Kr 675/07. Wyrokiem tym Sąd skargę oddalił, następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 974/09 oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Wskazując na powyższe, organ stwierdził, że M. N. pomylił okoliczności sprawy, której dotyczyło podanie o wznowienie postępowania z okolicznościami sprawy będącej przedmiotem odrębnego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania M. N. od powyższej decyzji Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze wniesionej na powyższą decyzję M. N. powołując się na zasadę współżycia społecznego i słuszny interes strony domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wskazał na zły stan zdrowia i kłopoty z koncentracją, które spowodowane są leczeniem lekami sterydowymi. Jego zdaniem organy rozpoznające sprawę skupiły uwagę na kwestii braku zachowania terminu do wznowienia, pomijając nowe okoliczności i dowody nie znane do tej pory organowi, z których nie mógł skorzystać w poprzednim postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu opisanej wyżej sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazując na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. podkreślił, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Podstawą zaś wznowienia wskazaną przez skarżącego są przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazał Sąd, kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowiąc, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Okoliczność powyższą [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zobowiązany był zbadać z urzędu, uchybienie bowiem terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organ słusznie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia o wznowienie postępowania. M. N. odebrał bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. IIISA/Kr 828/07, w dniu 24 lutego 2009 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożył w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w dniu [...] kwietnia 2009 r. Stwierdzenie zatem uchybienia temu terminowi obligowało [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do odmowy wszczęcia postępowania, w formie decyzji, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Skutek taki wynikał również z braku oparcia żądania wznowienia na podstawach wyliczonych w art. 145 § 1 lub w art. 145 a § 1 k.p.a. Nie można bowiem uznać, iż wystarczyło wskazanie na fakt "że już w 2002 r. w aktach sprawy znajdowały się dokumenty uprawniające do rozpoznania choroby zawodowej oraz, że żadna z placówek upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie dopuściła po roku 2003 do jego ponownego zbadania pomimo, że pracę zakończył 31.01.2005 r." Tak samo, w ocenie Sądu, ocenić można okoliczność, że w dniu [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok o sygn. III SA/Kr 828/07. Brak jakiegokolwiek odniesienia do konkretów, czy wskazania relacji między kwestionowaną decyzją odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej a podanymi przesłankami wznowienia, w tym powoływanym wyrokiem o sygn. III SA/Kr 828/07, stanowi w istocie o braku ustawowych przesłanek wznowienia w znaczeniu nadanym przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy zasadnie z obu przyczyn nie dokonały merytorycznej oceny wskazanych we wniosku przesłanek. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem dwuetapowe i w jego pierwszej fazie właściwy organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także, czy został zachowany określony w art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania. Natomiast przejście do drugiej fazy postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu ustawowych (a nie jakichkolwiek, jak w tej sprawie) przesłanek charakterystycznych dla tego trybu, możliwe jest wyłącznie po wykluczeniu zaistnienia przeszkód natury formalnej. Jak zauważył Sąd, skarżący nie kwestionował, ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze, by dochował wymaganego terminu, albo by ustalenia organów w tej kwestii były błędne. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. N., reprezentowany przez adwokata, oparł zarzuty na naruszeniu przepisów postępowania, tj: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi M. N. przyjmując, iż złożył on skargę o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu w sytuacji, gdy M. N. podnosił, iż zachowanie terminu nie było możliwe z uwagi na przyczyny od skarżącego niezależne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art.. 77 § 1, art. 80, art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i w konsekwencji powyższego naruszenia, oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo wydanie przedmiotowej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z rażącym naruszeniem przepisów zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 9 k.p.a. przy czym • naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dążenia do ustalenia prawdy materialnej i w konsekwencji nieustaleni przyczyn, dla których skarżący nie złożył skargi na wznowienie postępowania w ustawowym terminie, • naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, • naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielania stronie wyczerpujących informacji w toku całego toczącego się postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie pełnomocnikowi skarżącego z urzędu wynagrodzenia w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ administracyjny we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., wydaje postanowienie (do dnia 11 kwietnia 2011 r. – decyzję) o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić należy zasadność przyjętego przez Sąd stanowiska, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ właściwie odmówił wznowienia postępowania po zbadaniu kwestii dotrzymania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku w oparciu o przyczyny w nim wskazane. Nie można natomiast zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który nie kwestionując okoliczności uchybienia terminu do złożenia wniosku, wywodził konieczność zbadania przez organ przyczyn, jakie uniemożliwiły skarżącemu złożenie tego wniosku w przewidzianym prawem terminie. Wskazać bowiem należy, że okoliczności te organ ma obowiązek uwzględnić w sytuacji, gdyby strona broniąc się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu wniosła prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). W sytuacji braku takiego wniosku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ - jak już wskazano wyżej - zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu. Tym samym nie mogło dojść w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 9 k.p.a. Organ bowiem nie był uprawniony do dokonywania ustaleń i badania przyczyn, dla których skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powyższej ustawy.