I SA/Wa 2306/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wobec odwołania S.T. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2010 r. nr [...], pozwalającej Miastu [...] W. na prace polegające na rewaloryzacji Parku [...] w W. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] W. decyzją z [...] marca 2010 r. pozwolił na prace polegające na rewaloryzacji Parku [...] w W. położonego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. [...] oraz na działkach ewid. nr [...],[...] i [...], wg. "Dokumentacji projektowo – kosztorysowej rewaloryzacji Parku [...] w W." t. I-IX., opracowanej w maju 2009 r. przez "[...]". Od tej decyzji, odwołanie złożył S.T. Pismem z 19 lipca 2010 r. organ zwrócił się do skarżącego o wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanych prac. W odpowiedzi na powyższe skarżący przesłał odpis z księgi wieczystej działki [...] położonej przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 127 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyrok NSA w Warszawie z 26 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1390/98), tj. w niniejszej sprawie przepis art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister stwierdził, że decyzja organu I instancji nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Nie wkracza ona w sferę interesu prawnego S.T. Organ powołał wyrok z 15 lutego 2001 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego SA/Bk 1328/00, w którym Sąd stwierdził, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 27 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury jest właściciel budynku objętego ochroną: właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w tym postępowaniu. Minister wskazał, że mimo zmiany stanu prawnego wyrok ten nie stracił na aktualności. Problematykę uregulowaną uprzednio w art. 27 ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury normuje obecnie art. 36 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie którego została wydana decyzja. Błędne uznanie przez organ pierwszej instancji S.T. za stronę nie powoduje, że skarżący w rzeczywistości nabył status strony. Dlatego organ odwoławczy na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze jako wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony. Organ wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. (OSP 16/98), zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii lokalizacji toalety w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego i związanych z tym uciążliwości Minister wyjaśnił, że nie należy ona do kompetencji organu konserwatorskiego, może natomiast być podniesiona w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.T. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 9, 28, 77 § 1 i 139 kpa. Wniósł również o uchylenie decyzji organu I instancji, której zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 61 § 4, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepis art. 28 kpa był i jest przedmiotem wielu sporów interpretacyjnych. Organ II instancji przyjął interpretację krzywdzącą dla skarżącego naruszając m.in. art. 7, 8, 9 kpa. W ocenie skarżącego fakt, iż legitymację do wystąpienia o pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mają zgodnie z ust. 5 tego przepisu osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, nie przesądza w świetle art. 28 kpa, iż tylko te podmioty są stronami postępowania administracyjnego. Jeżeli wolą ustawodawcy jest ograniczenie stron postępowania administracyjnego, to wyraźnie je wskazuje np. tak jak w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Natomiast w innym przepisie rozstrzyga komu może być wydane pozwolenie na budowę – art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego są to dwie różne kategorie prawne podmiotów, tzn. każdy kto jest uprawniony do złożenia wniosku i uzyskania odpowiednio pozwolenia "konserwatorskiego" i pozwolenia na budowę jest stroną postępowania administracyjnego, ale nie każdy kto jest stroną tych postępowań jest legitymowany do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o wydanie pozwolenia i nie każdy może je uzyskać. Nie oznacza to jednak, że postępowania te nie dotyczą ich interesów prawnych. Skarżący podniósł, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawodawca nie wymienił kto może być stroną postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich. Postępowanie konserwatorskie w przedmiotowej sprawie jest związane z możliwością uzyskania przez wnioskodawcę, w tym przypadku Miasto W. pozwolenia na roboty budowlane o którym mowa w ustawie – Prawo budowlane. Dlatego nieuprawnione jest, w ocenie skarżącego stanowisko organu II instancji, według którego osoba będąca bezsprzecznie stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 02.12.2009 r., II OSK 1880/08, LEX nr 555221, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), a w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na wykonanie tych prac budowlanych, które będą wykonywane na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Tym bardziej, że lokalizacja planowanej toalety publicznej na terenie Parku [...] jest niekorzystna z punktu widzenia zabytkowego charakteru zespołu [...] przy ul. [...] w W. W zamierzeniach inwestora wejście do parku ma mieć charakter reprezentacyjny, odzwierciedlający zabytkowy charakter pałacu. Lokalizacja toalety publicznej bezpośrednio przy reprezentacyjnym wejściu do Pałacu [...] zaburzy ten historyczny charakter. Toaleta publiczna winna być usytuowana w głębi parku z dala od zabytkowej bramy i placu wejściowego, bowiem z samego założenia toaleta nie posiada cech reprezentacyjnych, a "zaakcentowanie" wejścia do historycznego parku toaletą jest sprzeczne z elementarnymi zasadami estetyki. Z uwagi na planowany plac zabaw dla dzieci na terenie Parku [...], toaleta publiczna winna być usytuowana w pobliżu placu gier i zabaw, mając na uwadze wygodę korzystających z placu zabaw rodziców i małych dzieci. Skarżący wskazał, że lokalizacja toalety w bliskiej odległości (ok. 3 m) od jego nieruchomości będzie mieć niekorzystny wpływ na tę nieruchomość. Wysoce prawdopodobne jest wystąpienie niekorzystnych immisji zapachowych i dźwiękowych, które negatywnie wpłyną na korzystanie z nieruchomości skarżącego oraz na jej wartość. Skarżący podkreślił, że rewaloryzacja Parku [...] w W. jest dla niego bardzo istotna, nie mniej jednak nie może odbywać się z naruszeniem jego praw i bez poszanowania obowiązujących przepisów prawa. Skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów kpa, włącznie z pozbawieniem skarżącego jako strony tego postępowania czynnego udziału w sprawie. W ocenie skarżącego zaskarżana decyzja organu II instancji narusza zasadę refomatio in peius wyrażoną w art. 139 kpa. Organ II instancji nie wskazał, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a jedynie orzekł na niekorzyść skarżącego w wyniku jego odwołania. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie postępowania. Definicję strony postępowania określa art. 28 kpa stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz nakładające określone obowiązki lub ustanawiające zakazy. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc, ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Jak podkreśla się w orzecznictwie, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawach normowanych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zwaną dalej: "ustawą", prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim jego właściciela oraz posiadacza zależnego, tj. użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnym (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy, pozwolenia o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków wynikający z własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Oznacza to, że skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 36 ust. 5 ustawy, gdyż - jak wynika to z akt sprawy - właścicielem nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest Miasto [...] W. Skarżący jest natomiast użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Nie ma więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 36 ust 1 i 5 wyżej wskazanej ustawy. Jego interes prawny nie wynika także z innych przepisów tej ustawy. Podnoszone przez skarżącego zarzuty świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie o prawnym. Powoływanie się przez skarżącego na przepisy prawa budowlanego jest o tyle niezasadne, że postępowanie przed stołecznym konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań. Konserwator zabytków w pozwoleniu rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub w otoczeniu zabytku. W przypadku robót budowlanych obowiązek uzyskania takiego zezwolenia adresowany jest do inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy). Dlatego prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że kwestie niekorzystnych immisji mogą być podnoszone w postępowaniu przed organem budowlanym, a nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z przyczyn wyżej podanych zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 28 kpa jest chybiony. Z kolei powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2009 r. II OSK 1880/08 dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może więc mieć zastosowania do niniejszej sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 139 kpa wskazać należy, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania. Otóż każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej. Zakaz z art. 139 kpa może być naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięć merytorycznych. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie orzekała o uprawnieniach ani o obowiązkach skarżącego. Nie była do niego skierowania. Natomiast decyzja organu II drugiej instancji miała w niniejszej sprawie charakter procesowy. Zatem z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 139 kpa jest nietrafny. Zważyć należy, że uczestniczenie przez jakiś podmiot w postępowaniu przed organem I instancji nie powoduje, że podmiot ten nabywa z tego tytułu prawa strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy, do którego wpływa odwołanie od decyzji organu I instancji, obowiązany jest na wstępie zbadać, czy odwołanie pochodzi od strony. Jeżeli ustali, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, to jego obowiązkiem jest umorzenie postępowania odwoławczego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dlatego także zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 Kpa jest chybiony. Z powyższych przyczyn nie mogły być przedmiotem kontroli organu odwoławczego zarzuty merytoryczne podnoszone przez skarżącego w odwołaniu. To samo dotyczy zarzutów skargi co do rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnośnie zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów art. 9, 10 § 1, 61 § 4, 77 § 1 i 80 kpa stwierdzić należy, że przepisy te dotyczą stron postępowania. Skoro skarżącemu przymiot strony nie przysługuje, to zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może być skuteczny. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)