II SA/Rz 1224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik/spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [..], Starosta [..] orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez B. Park Narodowy w [..] w stosunku do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B., gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..], o powierzchni 0,3424 ha, objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. Zamiejscowy Wydział VII Ksiąg Wieczystych w [..]. W podstawie prawnej Starosta [..] wskazał przepis art. 10 ust, 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. 2001, nr 4, poz.24, ze zm.; dalej zwana "ustawą o zasadach zbywania mieszkań" lub "ustawą"), Decyzją z dnia [..] października 2010 r., nr [..], Wojewoda [..] w [..] uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [..] z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [..]. Decyzję tę wydano na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.), art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010, nr 102, poz. 651, z późn.zm.). Wojewoda [..] stwierdził, że w sprawie zachodzi konieczność wygaszenia trwałego zarządu B. Parku Narodowego w [..], gdyż spełnione zostały przesłanki z art. 10 ust. 2a ustawy o zasadach zbywania mieszkań, Podkreślił jednak, że niezasadne było wygaszenie trwałego zarządu względem całości działki nr [..], ponieważ ustawa nie przewiduje wygaszenia trwałego zarządu zajętego pod innymi budynkami niż mieszkalne. Wojewoda za zasadny uznał zarzut skarżącego co do pominięcia przez Starostę [..] wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 937/09. Stwierdzono w nim, że przepis art. 10 ust. 2a ustawy obliguje organy do wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej takimi budynkami. Wskazana ustawa nie daje jednak podstaw do nabywania budynków gospodarczych, a zatem do wygaszania trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej takimi budynkami. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 2a ustawy o zasadach zbywania mieszkań po otrzymaniu wniosku osoby uprawnionej organ wydaje decyzje o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek. Wojewoda uznał, że brak jest przeszkód natury prawnej do wydzielenia niezbędnego terenu zajętego przez budynek mieszkalny i wygaszenia trwałego zarządu jedynie co do części działki nr [..] zajętej pod taki budynek. Stanowisko Starosty o niemożliwości wygaszenia trwałego zarządu jedynie w części uznał za nieprawidłowe. Starosta nie wskazał bowiem podstawy materiaInoprawnej dla takiego ograniczenia. Powołując się na kopię mapy ewidencyjnej Wojewoda wskazał, że budynek mieszkalny położony jest w pobliży drogi nr [..], natomiast budynki gospodarcze położone są w oddaleniu od budynku mieszkalnego. Ostatecznie Wojewoda [..] uznał wygaszenie trwałego zarządu za przedwczesne i wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym ustalenia przedmiotu postępowania poprzez wydzielenie z działki nr [..] terenu zajmowanego przez budynek mieszkalny. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się B. Narodowy w [..]. Skarżący zarzucił Wojewodzie [..] naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, co miało wpływ na wynik sprawy. Organowi postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne prawne uzasadnienie decyzji oraz naruszenie przepisu art, 7 k.p.a. polegające na uwzględnieniu interesu Jednostki w sytuacji, gdy pozostaje on w kolizji z wymaganiami interesu społecznego, co także miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podano, że skarżona decyzja uwzględnia w całości odwołanie skarżącego. Nie uwzględnia jednak Jego Interesu prawnego, ponieważ uzasadnienie tej decyzji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego. Dlatego skarżący kwestionuje uzasadnienie tej decyzji. Zarzucił ponadto, że uwzględnienie wniosku S.C., bez uwzględnienia zagrożenia jakie niesie prywatyzacja działki, Jest działaniem sprzecznym z prawem. Decyzja nie uwzględnia bowiem interesu społecznego wynikającego z ochrony przyrody na terenie Parku Narodowego. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [..] oraz zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wnosząc o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Podniesione przez skarżącego zarzuty organ uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1- §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Stan sprawy przedstawia się następująco, S.C. złożył do Starosty [..] przed dniem 31 grudnia 2008 r. wniosek o nabycie zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego na nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa i w trwałym zarządzenie B. Parku Narodowego w [..]. Jest on najemcą tego budynku mieszkalnego od 1973 r., obecnie na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony i zarazem osobą uprawnianą w rozumieniu ustawy o zasadach zbywania mieszkań. Na działce nr [..] posadowiony jest zajmowany przez niego budynek mieszkalny oraz trzy budynki gospodarcze, z których także korzysta. Działka ma powierzchnię 0.3424 ha. Starosta [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. (ponownie) wygasił trwały zarząd względem całej nieruchomości stwierdzając, że odpowiada to stanowisku wyrażonemu w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2010 r. Starosta uznał, że cała powierzchnia działki zabudowana budynkiem mieszkalnym i trzema gospodarczymi jest niezbędna do racjonalnego korzystania z tych budynków. Powierzchnia działki wynosi 0,3423 ha, podczas gdy średnia w gminie L. wynosi 0,1500 ha. Budynek mieszkalny i gospodarcze stanowią w ocenie Starosty całość gospodarczą, a stan zagospodarowania oraz konfiguracja działki uniemożliwiają przeprowadzenie podziału geodezyjnego. Wobec tego, że podział działki nie znajduje uzasadnienia prawnego i gospodarczego Starosta orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu względem całej działki nr [..]. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 937/09, stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 2a) ustawy o zasadach zbywania mieszkań, po otrzymaniu przez organ reprezentujący Skarb Państwa wniosku o nabycie mieszkania, obliguje ten organ do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zajętej pod budynek mieszkalny. Sąd stwierdził również, ze ustawa nie ma zastosowania do nabywania budynków gospodarczych, a w konsekwencji i wygaszania trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej takimi budynkami. Odmienne stanowisko organów uznał za wadliwe. Ponadto zaakcentowano, że wniosek S.C. dotyczył tylko "wykupu lokalu mieszkalnego", a nie całej nieruchomości. Sąd wskazał także, że poprzednia decyzja Starosty nie zawierała uzasadnienia co do kwestii konieczności wygaszenia trwałego zarządu w stosunku do całej działki nr [..]. Zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o zasadach zbywania mieszkań stanowi podstawę orzekania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie. Nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. art. 2 u.g.n.), na co zwrócono już uwagę w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie. Ustawa o zasadach zbywania mieszkań stanowi samodzielną podstawę dla załatwienia sprawy i z tej także przyczyny nie może w sprawie znaleźć zastosowania ustawa o ochronie przyrody. Z art. 10 ust 1 ustawy wynika bowiem prawo podmiotowe dla osoby uprawnionej, które jest realizowane na zasadach określonych w tej ustawie. Względy ochrony przyrody nie mogą stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie zawiera przepisu szczególnego względem przepisów regulujących postępowanie w trybie ustawy o zasadach zbywania mieszkań. Po wygaszeniu trwałego zarządu wymogi ochrony przyrody nadal będą obowiązywać, także nabywcę (por. art. 15 ustawy o ochronie przyrody). Dla prawidłowego załatwienia sprawy wniosku S.C. niezbędne jest ustalenie: 1. czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną, w rozumieniu ustawy o zasadach zbywania mieszkań (art. 2 pkt 2 ustawy), 2. czy do dnia 31 grudnia 2008 r. wpłynął do właściwego organu wniosek o nabycie mieszkania (art. 10 ust. 2 ustawy), 3. jaki rodzaj mieszkania zajmuje osoba uprawniona (art. 2 pkt 2 lit, a) i b) ustawy), 4. jaka powinna być powierzchnia nieruchomości gruntowej zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, aby nie przekraczała rozmiarów niezbędnych do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń z nim związanych (art. 10 ust. 2a i art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy). Z przepisu art. 10 ust. 2a ustawy o zasadach zbywania mieszkań wynika, że po otrzymaniu wniosku względem mieszkania stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w trwałym zarządzie Jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek. Imperatywny charakter przepisu został podkreślony w poprzednim orzeczeniu tut. Sądu. W przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu nie zachodzi uznanie administracyjne. Decyzja ma charakter związany. Ustalenie osoby uprawnionej i faktu jej zamieszkiwania w mieszkaniu o właściwościach określonych w art. 2 pkt 3 ustawy oraz złożenie wniosku w prawem zakreślonym terminie obliguje organ do wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. W ramach uznania administracyjnego pozostaje natomiast dalsza część rozstrzygnięcia dotycząca obszaru, którego dotyczyć będzie decyzja. Normę wynikającą z przepisu 10 ust. 2a ustawy należy wykładać z uwzględnieniem przepisu art. 2 pkt 3 lit b) ustawy o zasadach zbywania mieszkań. Oznacza to, że wygaszenie trwałego zarządu względem całości albo części nieruchomości powinno być dokonane w taki sposób, aby wyznaczona (wytyczona) powierzchnia działki (nieruchomości) nie przekraczała rozmiarów niezbędnych do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń z nim związanych. Słusznie Wojewoda [..] uznał, że wyjaśnienie tej okoliczności nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji Starosty. Ustawa nie ma zastosowania do nabywania budynków gospodarczych co nie oznacza, że nie mogą one zostać objęte taką decyzją. Jest to bowiem uzależnione od tego, jaki powinno wyznaczyć się obszar gruntu zabudowanego jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, aby pozwolił on w sposób prawidłowy i racjonalny korzystać z takiego budynku mieszkalnego i urządzeń z nim związanych. Nie ulega wątpliwości, że nie może to być obszar pokrywający się jedynie z obrysem budynku, gdyż nie byłoby możliwe racjonalne korzystanie z takiego obiektu. Obszar ten musi być większy, a nie ma istotnego znaczenia średnia wielkość nieruchomości (działek) w danym obszarze. Sprawę taką należy rozpatrywać indywidualnie i niezbędne jest uwzględnienie takich okoliczności jak miejsce posadowienia budynku, jego rozmiary i funkcje. Należy także ustalić, w jakie wyposażony jest urządzenia, które zapewniają korzystającemu na wykorzystanie funkcji budynku przez korzystanie z takich urządzeń oraz gdzie są one położone. Fakt, że na działce o numerze [..] poza budynkiem mieszkalnym posadowione są także obiekty gospodarcze wymaga ustalenia, czy budynki te mają charakter służebny względem budynku mieszkalnego, lecz nie przy uwzględnieniu prywatnych potrzeb osoby uprawnionej. Sprawę taką rozstrzygnąć należy bowiem przedmiotowo przy uwzględnieniu typowych funkcji budynku mieszkalnego, który ma na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych człowieka. W zależności zatem od parametrów budynku mieszkalnego może się okazać, że dla racjonalnego korzystania z niego niezbędne jest także korzystanie z budynku lub budynków gospodarczych. Jeżeli natomiast nie będzie to konieczne to wielkość i rozkład planistyczny obiektów budowlanych na działce nr [..] nie stoi w sprzeczności z możliwością podziału tej działki i geodezyjnego wyodrębnienia nowych działek ewidencyjnych oraz wygaszenia trwałego zarządu tylko względem części nieruchomości oznaczonej dzisiaj jako działka nr [..]. Urządzenia, o których mowa w przepisie, to nie tylko części składowe budynku mieszkalnego, ale także inne, które zapewniają racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego. Można wśród nich wyliczyć: przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wydzielona działka powinna mieć cechy działki budowlanej, a jej definicję zawarto m.in. w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga, że nie jest tożsame z powierzchnią nieruchomości gruntowej niezbędną do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń z nim związanych całość gospodarcza, jaką obecnie stanowią wszystkie zabudowania i urządzenia na nieruchomości oznaczone] Jako działka nr [..]. Ustawa taką wartością się nie posługuje, zatem niezasadnie Starosta w taki sposób uzasadnił podjętą decyzję i przyjąć to za przesłankę rozstrzygnięcia nie odnosząc się do potrzeb związanych z korzystaniem z budynku mieszkalnego. Względy gospodarcze wykraczają poza przesłanki z art. 10 ust. 2a ustawy wykładanej z uwzględnieniem przepisu art. 2 pkt 3 lit b) ustawy i ich stosowanie nie jest dopuszczalne. Tak więc decyzja Wojewody [..] nie narusza prawa, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wymaga czynienia rozważań na tle ustawy o ochronie przyrody. Skarżący winien mieć na względzie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią że organ wyższego stopnia uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie ma bezwzględnego obowiązku zamieszczać wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie może to uczynić (zob. art. 138 §2 k.p.a.). Żaden przepis k.p.a. nie stanowi, że zawarte w uzasadnieniu wskazania są dla organu l instancji wiążące. Jest to konsekwencja przyjęcia zasady samodzielności orzeczniczej organów administracji publicznej realizowanej przez zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i prawdy obiektywnej ujętej w art. 7 k.p.a. Wojewoda miał podstawy do wydania orzeczenia kasatoryjnego i z tej możliwości skorzystał. Decyzję swoją w sposób należyty uzasadnił i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił w całości. Wyrok wydano w oparciu o art. 151 p.p.s.a.