I OSK 1243/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1831/10 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1831/10 oddalający skargę E. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2009 r. E. G. wystąpiła do Starosty Grodziskiego o ustalenie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie J., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. 78 m² przejętą pod drogę publiczną - ul. C. w J. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Starosta Grodziski umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania E. G., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 2008 r. stanowiła współwłasność B. B., M. B., E. G. i pozostawała we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Warszawie - Zarząd Dróg w Sochaczewie. Nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Powiat Grodziski nastąpiło z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Powyższe zostało potwierdzone w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 13 listopada 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie własności ex lege jest dokumentem stanowiącym zgodnie z art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości i stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Decyzja ta wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, a więc nie zmienia ona istniejącego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan wynikający z przepisów ustawy, który nastąpił z mocy prawa (por. uchwała SN z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II CZP 77/02, LEX nr 57067). Wojewoda zaznaczył, że na mocy decyzji Wójta Gminy Jaktorów nr [...] z dnia 1 lipca 2009 r., wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. dokonano podziału nieruchomości położonej w obrębie J., gmina J., stanowiącej współwłasność B. B., M. B., E. G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1889 m² na trzy działki: nr [...] o pow. 312 m², nr [...] o pow. 1499 m², nr [...] o pow. 78 m². Teren działki nr [...] przedstawiony jest na mapie podziałowej jako teren zajęty pod drogę, a więc nie przeszedł na własność Powiatu Grodziskiego w trybie podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Jaktorów. Zdaniem Wojewody, w zaistniałej sytuacji nie może mieć więc zastosowania art. 98 u.g.n. ponieważ wydzielony grunt stanowiący działkę nr [...] już w momencie podziału stanowił własność Powiatu Grodziskiego jako grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. C. (część drogi nr 38133). Wojewoda wskazał, że zasadne jest rozstrzygnięcie organu I instancji, bowiem skoro własność przedmiotowej działki przeszła w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na własność Powiatu Grodziskiego z dniem 1 stycznia 1999 r. to należało uznać, że wniosek złożony przez E. G. na podstawie art. 98 u.g.n. spowodował, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda zauważył, że nawet jeśli wniosek zostałby złożony w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną to strona i tak nie mogła by skutecznie dochodzić odszkodowania, ponieważ zgodnie z ustępem 4 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), oddalił jako nieuzasadnioną skargę E. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Starosta Grodziski w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ działka nr [...] o pow. 78 m² z obrębu ewidencyjnego [...]-J. nie została nabyta przez Powiat Grodziski – tak jak tego wymaga art. 98 ust. 1 u.g.n. – z mocy prawa, z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 13 listopada 2009 r. stała się ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat Grodziski nabył z mocy samego prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 78 m² z obrębu ewidencyjnego [...]-J., ponieważ organ ustalił, że grunt ten w dniu 31 grudnia 1998 r. - mimo, że stanowił własność osób fizycznych – to zajęty był pod drogę publiczną – drogę powiatową w J.. Wspomniana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] potwierdza zmianę stanu własnościowego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], która nastąpiła na długo przed dniem, w którym stała się ostateczna decyzja Wójta Gminy Jaktorów z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną potwierdzała jedynie to, że w dniu 1 stycznia 1999 r. Powiat Grodziski nabył część działki nr [...] oznaczoną obecnie jako działka nr [...], na podstawie tego przepisu, a decyzja ta stanowi dowód nabycia spornej nieruchomości przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok SN z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1071/2000, OSNC 2003/9/120). Z dniem, w którym stała się ostateczna powyższa decyzja Powiat Grodziski mógł wykazać się w obrocie zewnętrznym tytułem prawnym do wspomnianego gruntu. Nabycie gruntu w trybie art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy nie było bowiem uzależnione od dokonania wpisu w księdze wieczystej (wpis do księgi wieczystej przejścia prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne), jak również w takim przypadku (nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa) nie działało domniemanie prawne wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. wyrok SN z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I CSK 371/07, LEX nr 457845; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 99/10, opubl. CBOSA). W tej sytuacji Starosta Grodziski wydając w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nr [...] i Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w sprawie o odszkodowanie związani byli stanem prawnym ukształtowanym ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Skoro ta ostatnia decyzja znajduje się w obrocie prawnym, to osoba wywłaszczona na podstawie tej decyzji (składając wniosek najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r.) mogła domagać się ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, a nie ustalenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Wnioskowi o odszkodowanie złożonemu na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stał bowiem na przeszkodzie fakt niewydania decyzji stwierdzającej przejście na własność podmiotu publicznoprawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną (art. 73 ust. 1 i 3). W takim przypadku organ po otrzymaniu wniosku o odszkodowanie obowiązany był do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji wojewody stwierdzającej nabycie gruntu zajętego pod drogę publiczną (por. wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK-A 2009/8/123). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. G., domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i decyzji Wójta Gminy Jaktorów z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 5 w zw. z art. 8, 20 oraz 21 Konstytucji RP. Zarzucono również wyrokowi obrazę prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami interpretowanego przez Sąd jako zwalniający z obowiązku zapłacenia za działkę nr [...] w J., w sytuacji gdy grunt ten przejęto wcześniej od poprzedników prawnych skarżącej. Wskazano również że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera upoważnienia do permanentnego przejmowania gruntów pod drogi, ale jest wyjątkiem od zasady chronienia uprawnień właścicielskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która co należy zaznaczyć od razu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 P.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Sądu I instancji narusza przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom. Część zarzutów, które zostały podniesione w petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje rozwinięcia w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. W konsekwencji, NSA mógł odnieść się merytorycznie wyłącznie do tych zarzutów, które zostały należycie uargumentowane. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.") wskutek przyjęcia, że dopuszczalne jest pozbawienia strony prawa do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zwrócił uwagę, że skarżąca wnioskiem z dnia 20 listopada 2009 r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0078 ha w obrębie ewidencyjnym [...]-J. w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., gdy tymczasem nieruchomość ta, jako zajęta pod część drogi publicznej nr 38133 – ul. C., z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność Powiatu Grodziskiego, co zostało stwierdzone w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Tryb, w którym skarżąca wnosiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, bowiem nie była ona właścicielem nieruchomości na dzień podziału. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie należy się byłemu właścicielowi nieruchomości za grunt wydzielony pod drogi publiczne z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właściciela i który przeszedł z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Działka nr [...] o pow. 0,0078 ha w momencie podziału stanowiła własność Powiatu Grodziskiego jako grunt zajęty pod drogę publiczną ul. C. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) . Nadmienić trzeba, że ustawodawca wychodząc naprzeciw pojawiającej się konieczności uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne wprowadził do ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną art. 73. Unormowanie to jako rozwiązanie incydentalne, polegające de facto na uzgodnieniu stanu prawnego dróg publicznych ze stanem faktycznym, miało w założeniu uporządkować zastałe od wielu lat stosunki własnościowe wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Zastosowano więc konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi spowodowało bowiem nieodwracalny stan i przesądziło o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Ten szczególny rodzaj wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 objął więc właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości w okresie kilkudziesięciu lat. Zgodnie z art. 73 ust. 1 omawianej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powyższy przepis stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege i nie było zależne, ani od okresu władztwa podmiotu publicznego, ani od sposobu zachowania uprawnionego. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane było przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.), dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane było również po 2005 r., jak w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w tej kwestii w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, w którym orzekł, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Nabycie z moc prawa działki nr [...] przez Powiat Grodziski na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oznacza, że tylko w tym trybie (art. 73 ust. 4) można było dochodzić odszkodowania. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że Starosta Grodzki wydając w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nr [...] i Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie odszkodowania związani byli stanem prawnym działki nr [...] potwierdzonym w deklaratoryjnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Organy administracji nie mogły zatem zastosować art. 98 u.g.n. i orzec odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], bowiem wydzielony grunt już w momencie podziału stanowił własność Powiatu Grodziskiego. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.