II SA/Po 909/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia (...) znak (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), Starosta G., na podstawie art. 112a pkt. 2 lit a i b, art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm.), § 1 pkt 1 lit f i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120 poz. 826) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) określił, że dopuszczalny, wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A, poziom hałasu w środowisku, pochodzący z terenu zakładu mięsnego w G. położonego przy ul. (...),(...), należącego do "A" Sp. z.o.o. w L. przy ul. (...), (...), na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowo – usługowej (tj. teren posesji przy ul. (...)) nie może przekraczać: dla pory dnia tj. od 6:00 do 22:00 55 dBA, natomiast dla pory nocnej to jest od 22:00 do 6:00 45 dBA. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż przeprowadzone w dniu (...) czerwca 2010 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pomiary dźwięku przenikającego do środowiska, na teren mieszkaniowy – usługowy, będący w zasięgu oddziaływania zakładu mięsnego położonego w G. przy ul. (...), wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Starosta wskazał, że kwalifikacji terenu sąsiedniego dokonano na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w G. z dnia (...) lipca 2010 r. zaś dokonane pomiary uzasadniały konieczność zapewnienia ochrony przed emitowanym hałasem, w szczególności poprzez zastosowanie środków przed nim chroniących oraz dokonywanie okresowych pomiarów jego emisji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu (...) września 2010 r. "A" Sp. z.o.o. z reprezentowana przez prezesa zarządu – S. F. Zdaniem odwołującego organy wadliwie oparły decyzję na jednorazowych badaniach hałasu oraz nie uwzględniły zmian własnościowych w stosunku do zakładu i budynków do niego przylegających. Podkreślono, że pomiary hałasu dotyczyły tylko jednej doby i nie uwzględniały pełnej lokalizacji zakładu, a więc jego sąsiedztwa z drogą o znacznym obciążeniu ruchem. Skarżący wskazał, że uwagi, co do emitowanego hałasu są podnoszone przez poprzedniego właściciela zakładów mięsnych, mieszkającego obecnie w budynku przylegającym do zakładu, znajdującego się w jego granicy i noszą znamiona złośliwości. Dodatkowo podkreślono, że z treści decyzji nie wynika, dlaczego organy z jednej strony pod adresem (...) lokalizują przedmiotowy zakład oraz budynek mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) października 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania zapoczątkowanego dokonanymi w dniu (...) czerwca 2010 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pomiarami poziomów hałasu emitowanego przez instalację układu chłodniczego w zakładzie mięsnym w G., z których sporządzono w dniu (...) czerwca 2010 r. sprawozdanie przekazane następnie Staroście G. Następnie wskazano, że kwestię sporną stanowi w przedmiotowej sprawie stanowi okno znajdujące się na granicy działki, a będące własnością sąsiada – byłego właściciela zakładu. W dalszej kolejności organ przytoczył treść przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, regulujących kwestie dopuszczalnych poziomów hałasu oraz wskazał, że z informacji przekazanych z Urzędu Miejskiego w G. wynika, że teren, z którego emitowany jest hałas to teren z przeznaczeniem mieszkaniowo – usługowym, a sąsiednie tereny to tereny, na których znajdują się usługi, bazy, składy oraz pola uprawne, a także tereny z przeznaczeniem mieszkaniowo – usługowym. Stąd też przekroczenie poziomu hałasu poza wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku spowodowało konieczność wydania przedmiotowej decyzji. Kolegium podkreśliło również, że zarzut przekształceń własnościowych nie może być brany pod uwagę przy ocenie zasadności wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, zaś same pomiary były dokonywane w porze dziennej i nocnej, co eliminowało ryzyko wpływu czynników pochodzących spoza zakładu. Wskazano również, że dla wydania decyzji wystarczające było tylko jednorazowe przeprowadzenie pomiarów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła w dniu 15 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w L. reprezentowana przez prezesa zarządu – S. F. W skardze podtrzymano zarzuty przedstawione w odwołaniu, a dotyczące wadliwego oparcia decyzji na podstawie jednorazowych badań hałasu oraz nie uwzględnienia zmian własnościowych w stosunku do zakładu i budynków przylegających. Podkreślono, że hałas był emitowany jedynie w obrębie terenu zakładu, bowiem okno w którym dokonano pomiarów stanowi jego element graniczny oraz podtrzymano zarzuty, iż uwagi, co do emitowanego hałasu są podnoszone przez poprzedniego właściciela zakładów mięsnych, mieszkającego obecnie w budynku przylegającym do zakładu. Podniesiono również zarzut braku ustalenia prawidłowości lokalizacji budynku mieszkalnego. Zarzuty skargi zostały rozbudowane w piśmie procesowym z dnia (...) lutego 2010 r., gdzie dodatkowo wskazano, że wbrew twierdzeniom organów, pomiary poziomu hałasu zostały dokonane na terenie zakładu oraz zakwestionowano prawidłowość ustaleń organu, co do przeznaczenie terenów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. W wykonaniu zarządzenia Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Sądowi w dniu 29 marca 2011 r. protokół kontroli poziomu hałasu przeprowadzony w dniu (...) czerwca 2010 r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji, w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, poziomu hałasu w środowisku, pochodzącego z terenu zakładu mięsnego w G. przy ul. (...). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej, tereny pod szpitale, domy pomocy społecznej). Wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007 r. Nr 283 poz. 2842), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Kwestię zasad przeprowadzenia pomiaru hałasu reguluje natomiast załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 04 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. nr 206, poz. 1291). W świetle powyższych przepisów nałożenie decyzji, o jakiej mowa w art. 115a możliwe jest wyłącznie w przypadku ustalenia, że dokonane na podstawie załącznika nr 6 rozporządzenia z dnia 04 listopada 2008 r. pomiary, ujawniły, przekroczenie poza terenem zakładu dopuszczalne poziomów hałasu, określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zdaniem organów administracji rozstrzygających przedmiotową sprawę, sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak jednak wskazuje analiza akt administracyjnych stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Zgodnie z pkt B załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 04 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody w przypadku dokonywania pomiarów hałasu punkt pomiarowy należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, przy czym na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji, których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Jak wskazuje analiza protokołu kontroli poziomu hałasu przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2010 r., pomiarów dokonano na drugiej kondygnacji budynku położonego przy ul. (...) w świetle okna, natomiast mikrofon został zlokalizowany na wysokości 1,20 nad powierzchnią dachu i został skierowany w kierunku najbliższego układu chłodniczego w odległości około 13.50 m. Lokalizację punktu pomiarowego naniesiono również na kopii mapy zasadniczej, załączonej do protokołu kontroli. Jak wskazuje analiza części opisowej oraz graficznej protokołu kontroli organy dopuściły się naruszenia przepisów załącznika 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 04 listopada 2008 r. lokalizując punkt pomiarowy na terenie zakładu. Wbrew zapisom powyższego rozporządzenia, punkt pomiaru hałasu umieszczono nie na terenie objętym ochroną przed hałasem lecz bezpośrednio na terenie zakładu. W tych warunkach powstaje wątpliwość czy dokonane pomiary dotyczyły obszaru, na który emitowany przez zakład hałas dochodzi, czy też terenu, z którego jest on emitowany. Tym samym niemożliwe stało się nie tylko określenie prawidłowego poziomu hałasu w budynku narażonym na oddziaływania zakładu, ale również niemożliwe stało się wyodrębnienie tła akustycznego wpływającego na poziom emitowanego hałasu, a więc prawidłowego określenia innych dźwięków, niż dźwięki emitowane przez zakład, wpływających na ogólny poziom hałasu w przedmiotowym budynku. Wyników pomiaru uzyskanych w ten sposób nie można interpretować jako wyników wskazujących na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie objętym ochroną. Analiza decyzji organów administracji wskazuje, że ustalając obszar chroniony przyjęto, że w obszarze tym znajduje się budynek magazynowo – socjalno – biurowo – mieszkalny położony przy ul. (...). Z kolei część graficzna stanowiąca załącznik do protokołu nie pozwala jednoznacznie określić usytuowania tego budynku w stosunku do terenu wyznaczonego jako teren zakładu, w szczególności nie jest jasne, czy budynek ten został usytuowany w granicy zakładu, czy też mieści się (przynajmniej częściowo) na jego terenie. Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 3 pkt. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska, ilekroć w ustawie jest mowa o zakładzie, rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z treści protokołu wynika, że w budynku tym, mającym ten sam adres co zakład skarżącego tj. (...), został wyodrębniony lokal mieszkalny zgodnie z aktem notarialnym, sporządzonym w kancelarii notarialnej notariusz R. C. z dnia (...) listopada 2009 r., repertorium (...) nr (...). Lokal ten nie należy (jak określono) do zakładu. Rodzi się na tym tle wątpliwość, czyją własność, czy też współwłasność) stanowi przedmiotowy budynek socjalno – magazynowo – usługowy z wydzielonym jako odrębna własność, lokalem mieszkalnym. Nie można bowiem wykluczyć (mając zwłaszcza na uwadze usytuowanie budynku, tożsamość adresów oraz jego charakter magazynowo – usługowy), że budynek stanowi współwłasność skarżącego. Skoro tak, rodzi się uzasadniona wątpliwość, w świetle legalnej definicji "zakładu", czy prawidłowym było zaliczenie budynku, czy też jego wyodrębnionej części do terenu objętego ochroną przed hałasem (co legło u podstaw zaskarżonej decyzji) nie zaś do terenu zakładu. Wyjaśnienie kwestii własności budynku, a następnie dokonanie oceny, czy budynek ten (i wyodrębniony w nim lokal) zaliczyć należy do zakładu w rozumieniu art. 3 pkt. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, czy też do terenów objętych ochroną przed hałasem, stanowi niezbędną przesłankę dla wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 powyższej ustawy. Niewyjaśnieni powyższej kwestii stanowiło istotne naruszenie art. 7 i 77 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazać należy, że bez ustalenia, czy sporny budynek należy do zakładu, w rozumieniu art. 3 pkt. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, niemożliwe staje się skontrolowania prawidłowości zakwalifikowania terenu, na którym jest on posadowiony, jako terenu mieszkaniowy – usługowy. Za nietrafny uznać należy natomiast zarzut oparcia decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na jednokrotnie dokonanych pomiarach. Podkreślić bowiem należy, że już jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu zobowiązuje organ do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2002 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustalenia, czy budynek położony w G. przy ul. (...) stanowi teren zakładu, czy też teren objęty ochroną przed hałasem oraz przeprowadzanie pomiarów poziomu emitowanego hałasu z naruszeniem pkt. B załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 04 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. . Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są wyjaśnić, czy budynek położony w G. przy ul. (...) należy do zakładu, a w przypadku ustalenia, że korzysta on z ochrony przed emitowanym przez zakład hałasem (jako położony na terenie objętym ochroną), do ponownego przeprowadzenia pomiarów poziomu emitowanego hałasu z uwzględnieniem postanowień zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 04 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M.Kwiecińska /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz