II SA/Wa 323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. orzekającą o utracie przez Z.D. (dalej jako skarżąca) statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2010 r. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Z.D. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...] [...] listopada 2001 r., a następnie została uznana za osobę bezrobotną. Na dzień [...] listopada 2010 r. skarżącej wyznaczono termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy. Uznając, że skarżąca w tym terminie nie stawiła się w Urzędzie i nie powiadomiła w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2010 r. Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie, wnosząc o jej cofnięcie i przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu odwołania podała, że [...] listopada 2010 r. była w Urzędzie Pracy, na potwierdzenie czego wskazała na wpis w książeczce – legitymacji zdrowia, który uzyskała po sprawdzeniu w komputerze jej wizyty w Urzędzie. Była [...] u pośrednika-doradcy w sprawie kursu księgowości. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, akcentując, że podstawowym obowiązkiem bezrobotnego zarejestrowanego w Urzędzie Pracy jest zgłaszanie się do tego urzędu w wyznaczonym terminie, w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do pracy. Skarżąca tego obowiązku nie dopełniła i dlatego decyzja organu I instancji jest zasadna. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, organ wskazał, że wizyta bezrobotnego w urzędzie pracy nie sprowadza się jedynie do uzyskania potwierdzenia ubezpieczenia zdrowotnego. Podczas wizyty w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy bezrobotny potwierdza stawiennictwo własnoręcznym podpisem i zapoznaje się z terminem kolejnej wizyty w urzędzie. Jest także kierowany do pośrednika pracy w celu zapoznania się z ofertami pracy i innymi formami pomocy oferowanej przez urząd. Skarżąca o terminie obowiązkowej wizyty wiedziała, była też pouczona o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych przez urząd terminach, jak również o konsekwencjach niedopełnienia tego obowiązku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podtrzymała swoją wcześniejszą argumentację. Zaakcentowała, że wpis w książeczce zdrowia został dokonany po sprawdzeniu, że złożyła wizytę u pośrednika doradcy celem zapoznania się z ofertami pracy, a także że dołożyła wszelkich starań, aby nałożone przez urząd pracy obowiązki wykonać należycie. Podała, że będąc u doradcy-pośrednika, nie otrzymała żadnego dokumentu do podpisania. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do jej twierdzeń zawartych w odwołaniu, że [...] listopada 2010 r. była u pośrednika-doradcy, a także do wpisu w legitymacji ubezpieczenia. Jednocześnie podała, że jest w pełni świadoma ciążących na niej, jako osobie bezrobotnej, obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Z.D. skargi od decyzji Wojewody [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy na wstępie na podkreślenie zasługuje, że skarżąca o toczącym się postępowaniu, zmierzającym do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej, dowiedziała się z decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r., w której orzeczono o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2010 r. A zatem dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogła przedstawić swoje stanowisko. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Strona ma więc prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpoznana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszystkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której to zasady wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, pozwalających na zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że Sąd nie może ocenić, czy stan faktyczny przyjęty przez organ jest prawidłowy, skoro strona go kwestionuje, a organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej w pełnym zakresie. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ani też wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego, a jedynie kontrola wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skarżąca nie kwestionuje, że została powiadomiona w sposób prawidłowy o terminie wizyty [...] listopada 2010 r. Potwierdza też, że zna wszystkie obowiązki jakie nakłada na nią, jako osobę bezrobotną, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także konsekwencje ich niedopełnienia. Twierdzi natomiast, że w wyznaczonym terminie stawiała się w Urzędzie Pracy, gdzie odbyła wizytę u pośrednika pracy i u pośrednika-doradcy, a nadto uzyskała wpis w legitymacji ubezpieczeniowej. Uważa zatem, że wywiązała się w sposób prawidłowy z nałożonych na nią obowiązków i brak jest podstaw do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej. Organ – co do zasady prawidłowo przyjmuje, że wizyta bezrobotnego w urzędzie pracy nie sprowadza się jedynie do potwierdzenia ubezpieczenia zdrowotnego. Nie odnosi się natomiast do twierdzeń skarżącej, że [...] listopada 2010 r. była w Urzędzie Pracy i potwierdziła, poprzez spotkania z pośrednikami, swoją gotowość do podjęcia pracy. Nie wskazuje procedury uzyskania wpisu w legitymacji ubezpieczeniowej tzn. czy przed jego dokonaniem sprawdzane jest – jak twierdzi skarżąca – czy dany bezrobotny dopełnił wszystkich formalności pozwalających na utrzymanie statusu osoby bezrobotnej. Inaczej mówiąc, Wojewoda [...] nie wyjaśnił, czy skarżąca przed uzyskaniem wpisu w legitymacji ubezpieczeniowej musiała odbyć obowiązkową wizytę u pośrednika pracy i kiedy wpis, którym się wykazuje, został dokonany, skoro był on ważny do [...] lutego 2011 r. Podkreślić przy tym należy, że złożenie przez bezrobotnego podpisu potwierdzającego jego wizytę w urzędzie pracy jest niewątpliwie najbardziej pożądanym dowodem potwierdzającym tę okoliczność. Nie oznacza to jednak, że obecność skarżącej w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie może być potwierdzona tylko w ten sposób. Powinnością organu, wobec stanowczego stanowiska skarżącej, jest w ramach obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, ustalenie faktów istotnych w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, przy zachowaniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Dopiero wówczas będzie istniała możliwość rozważenia zastosowania sankcji przewidzianych ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, że Wojewoda [...], niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzić zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W wyroku z 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984 Nr 2, poz. 117) NSA podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń i żądań stron. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda [...], mając na względzie poczynione powyżej uwagi, powinien ponownie dokonać ustaleń faktycznych, odnosząc się przy tym do twierdzeń skarżącej i dopiero, gdy uzyska jednoznaczność ustaleń faktycznych, rozważyć zastosowanie norm prawa materialnego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.