II SA/Bd 191/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S.- B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy[...], na podstawie art. 7, art. 4. art. 5, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 3. art. 26 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o zmianie decyzji własnej Nr MGOPS-8180/002691/2007 z dnia 5 września 2007 r. w poprzez uchylenie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na K. S. z mocą od dnia 1 stycznia 2008 r. oraz uchylenie zasiłku rodzinnego, przyznanego na K. S., z mocą od 1 maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż na podstawie odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [...] z dnia [...]r., stwierdzono, że D. S. zawarła związek małżeński z J. B., zatem nie przysługuje jej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za osobę samotnie wychowująca dziecko uważa się m.in. pannę, wdowę, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, a z w/w dokumentu wynika, że z dniem zawarciu ślubu wnioskodawczyni utraciła status wdowy. Ponadto wskazano na informację z Urzędu Skarbowego o tym, że J. B. z dniem 17 marca 2008 r. rozpoczął pracę w Jednostce Wojskowej [...] w [...] oraz uzyskał dochód za pierwszy przepracowany miesiąc w kwocie 1.287,65 zł., w związku z czym przekroczeniu uległ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (504 zł), skutkiem czego zasiłek rodzinny nie przysługuje. Dorota S [...] zaskarżyła decyzję organu wyjaśniając przebieg zdarzeń, które w jej ocenie były przyczyną wydania przez organ wadliwej decyzji. Argumentacja strony odwołującej się w znakomitej większości oparta została na doświadczanych przez nią problemach małżeńskich, bezpośrednio przekładających się na trudności finansowe i rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia[...], uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i umorzyło w tym zakresie postępowanie, a w pozostałej części utrzymało ją w mocy. Zdaniem organu odwoławczego istota zagadnienia mającego definitywny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, póz. 881 ze zm.). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano, że dotychczas organy administracyjne orzekające w tego typu sprawach upatrywały jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w jego dosłownym brzmieniu, przy czym akt ten został wydany w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu odwoławczego, dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi, konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, a przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w zgodzie z wartościami chronionymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy 2007/2008 jest rok 2006 i tylko tego roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż błędnie przyjęto, jakoby uzyskanie dochodu w 2008r. z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez męża strony, miało wpływ na wysokość dochodu rodziny w roku bazowym - tj. w roku 2006, ponieważ przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują odstępstw w tym zakresie, albowiem ustawodawca sztywno określił kryteria dochodowe i nie mogą być one zmieniane przez organy przyznające świadczenia rodzinne. Konkludując SKO stwierdziło, iż wobec bezzasadności przeliczenia dochodu rodziny za 2006 rok wskutek podjęcia przez męża strony zatrudnienia w 2008 roku, decyzję organu I instancji należało w powyższym zakresie uchylić i umorzyć postępowanie w tej sprawie. Odnosząc się zaś do kwestii uchylenia dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na K. S. z mocą od 1 stycznia 2008 r., organ odwoławczy wskazał, że należy w szczególności zwrócić uwagę na regulację art. 8 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 17a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem pierwszy z powołanych przepisów wskazuje, iż do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki między innymi z tytułu samotnego wychowywania dziecka, natomiast drugi przepis stanowi, iż osoba samotnie wychowująca dziecko to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W związku z powyższym rozstrzygnięto, że skoro D. S. w dniu 12 grudnia 2007r. wyszła za mąż za J. B., to tym samym przestała być osobą samotnie wychowującą dziecko, a zatem stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należało w powyższym zakresie utrzymać. W skardze do sądu D. S. – B. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji, podnosząc, iż nie zgadza się z częścią decyzji w punkcie 1 zmienianej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczącym dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skarżąca ponownie wskazała, iż pomimo zawarcia związku małżeńskiego z J. B., sama wychowywała syna Kacpra z uwagi na brak pożycia z mężem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a Zgodnie z treścią art. 8 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą" do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei z przepisu art. 11 a ustawy wynika, iż wskazany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a ustawy. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Poza sporem pozostaje, że skarżąca jest matką dziecka, którego ojciec nie żyje. Skarżąca zawarła związek małżeński 12.12.20007r. z J. B., W ocenie organu, okoliczność, że skarżąca była osobą zamężną, w ocenie organów oznacza, iż skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy, co zdecydowało o uchyleniu uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu stanowisko takie jest nieprawidłowe. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06,(Dz.U. z dnia 7 lipca 2008 r., nr 119, poz. 770). Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. odnosi się wprost do spraw uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej, ale w ocenie sądu ma on zastosowania do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną. W literaturze przedmiotu wskazuje się na brak jednolitego poglądu co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści. Powstaje bowiem pytanie, czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej (Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Monika Florczak - Wątor, Poznań 2006, str. 152-157). Jak jednak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Art. 8 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Mimo więc, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można go pominąć orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Bezspornym bowiem jest, iż zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać tak samo zinterpretowana. Innymi słowy, definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowana odmiennie. Art. 2 ust.5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., jak również przywołane powyżej przepisy Konstytucji RP, Sąd uznał, iż organy – uchylając przyznane wcześniej skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim, naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Z. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżone orzeczenie uchylił. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy stosownie do treści art. 153 ww. ustawy uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisu art. 3 pkt 17a ustawy i w związku z tym uzna, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżąca zawarła związek małżeński.