II GSK 409/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 441/09 w sprawie ze skargi E. Sz. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz E. Sz. kwotę 60 (sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 441/09, po rozpoznaniu skargi E. Sz., uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówił E. Sz. przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L 141/18 z 30 kwietnia 2004 r., dalej jako: rozporządzenie nr 796/2004). Kierownik Biura Powiatowego uznał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, której celem było sprawdzenie wymaganej dokumentacji i kontrola działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. E. Sz. wniósł odwołanie od tej decyzji. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z [...] lipca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 23 ust 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli. Organ zauważył, że [...] stycznia 2009 r. telefonicznie powiadomiono stronę o kontroli na miejscu, którą wyznaczono na dzień [...] stycznia 2009 r. W dniu [...] stycznia 2009 r., na prośbę skarżącego, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego wyraził zgodę na zrealizowanie kontroli w terminie późniejszym. Inspektorzy terenowi [...] stycznia 2009 r. podjęli próbę przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego. Skarżący nie wyraził na nią zgody wobec czego wyznaczono kolejny termin na [...] stycznia 2009 r., godz. 11.00. Tego dnia w gospodarstwie rolnym strony stawili się inspektorzy terenowi w celu przeprowadzenia kontroli na miejscu, jednak nie zastali tam skarżącego. W związku z powyższym inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli wpisali błąd GR2, który oznacza, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał przy tym, że producent rolny został powiadomiony o czynnościach kontrolnych w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając skargę E. Sz. stwierdził, że istota powstałego w sprawie sporu dotyczy tego, czy skarżący skutecznie uniemożliwił organom przeprowadzenie kontroli, co mogło w efekcie skutkować zastosowaniem w sprawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i odrzuceniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zgodnie z którym osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań. WSA jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy omawianej ustawy modyfikują zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, między innymi w zakresie udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, które w tego typu sprawach ma miejsce jedynie na żądanie strony. Ustawodawca nie odszedł natomiast od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pisemności (art. 14 k.p.a.). Konsekwencją zasady pisemności postępowania administracyjnego jest między innymi obowiązek organu pisemnego zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności w sprawie, a zwłaszcza tych czynności, do których udziału wzywana jest strona (art. 50 § 1 Kpa). Tylko w drodze wyjątku, w sprawach nie cierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telegraficznie lub telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1 Kpa). Sąd pierwszej instancji w związku z tym stwierdził, że skarżący powinien zostać pisemnie zawiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że doszło do takiego zawiadomienia. W ocenie Sądu dowodu skutecznego zawiadomienia nie może stanowić notatka urzędowa sporządzona przez pracowników organu [...] stycznia 2009 r., jak też zapis sporządzony przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych zwłaszcza, że skarżący podważa skuteczność tak dokonanego zawiadomienia. W konkluzji WSA stwierdził, że skoro w sprawie brak jest potwierdzenia o skutecznym (pisemnym) zawiadomieniu skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a także wezwania do okazania żądanych dokumentów, to nie mógł w niej znaleźć zastosowania przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na marginesie Sąd zauważył, że organ drugiej instancji dotarł do planu działalności rolnośrodowiskowej E. Sz. na lata 2008-2013, i jak stwierdził na rozprawie przed Sądem przedstawiciel tego organu, plan ten spełniał wymagania stawiane przepisami prawa. Zdaniem Sądu, potwierdza to pochopność organów w wydaniu swoich decyzji na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Dyrektor P. Oddziału ARMiR w Ł. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. błędną wykładnię a wręcz brak zastosowania art. 23 ust. 2 i art. 23a ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 11 kwietnia 2004 r. w związku z rozporządzeniem Rady WE nr 1782/2003, poprzez uznanie, że organ administracji ma obowiązek pisemnego uprzedzenia rolnika o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie; 2. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania przepisów unijnych i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pierwszeństwa zastosowania przepisów Kpa w zakresie przeprowadzania kontroli gospodarstwa rolnego; W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, że przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., nie mogło być działanie niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kontrola dotycząca terenów co do których złożony został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przeprowadzana jest na podstawie odrębnej regulacji. Przeprowadzanie kontroli jest uregulowane w przepisach prawa unijnego, więc przepisy te w rozpoznawanej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania, zgodnie z art. 91 ust. Konstytucji RP. Strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że zgodnie z art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża, to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum. W rozpoznawanej sprawie skarżący został powiadomiony telefonicznie o terminie przeprowadzenia kontroli, przy czym w ocenie organu zawiadomienie to zgodnie z art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 nie było obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sz. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i brak zastosowania art. 23 ust. 2 i art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Błędna wykładnia przepisu, o której stanowi powołany u podstaw skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR formułując omawiany zarzut nie podał jaką wykładnię wskazanych w skardze przepisów przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona błędna i jaka, zdaniem skarżącego organu, wykładnia jest poprawna. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał wykładni art. 23 ust. 2 i art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W tym stanie rzeczy tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Według skarżącego naruszenie art. 23 ust. 2 i art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nastąpiło również przez brak zastosowania tych przepisów. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Z kolei art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę E. Sz. uznał, że skarżący nie został powiadomiony o terminie kontroli, w sposób określony w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności nie otrzymał on pisemnego zawiadomienia. Według WSA dowodu zawiadomienia nie stanowią także notatka urzędowa z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz adnotacja inspektorów terenowych zawarta w raporcie z czynności kontrolnych, gdyż brak jest możliwości ich weryfikacji. Według organu do zawiadomienia rolnika o terminie kontroli na miejscu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz regulacja szczególna wynikająca z art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną nie jest słuszne. Podkreślenia wymaga, że art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 określa zasadę dotyczącą zapowiadania planowanej kontroli na miejscu. Nie reguluje on natomiast kwestii sposobu zawiadomienia rolnika o terminie kontroli na miejscu, kiedy już organ uzna że nie zagraża to celowi kontroli. Jedyną wskazówką w tym zakresie, wynikającą z powołanego przepisu, jest oznaczenie maksymalnego wyprzedzenia z jakim zapowiedź kontroli może nastąpić. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, uwzględniając unormowanie zawarte w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, trafnie przyjął potrzebę stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wezwaniach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z przytoczonych unormowań wynika, że ani przepisy Unii Europejskiej, ani ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie odnoszą się do kwestii sposobu zawiadamiania rolnika o terminie kontroli na miejscu. W tym zakresie, zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wezwań. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia prawidłowości zawiadomienia rolnika o terminie kontroli. Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie organ podjął decyzję o powiadomieniu rolnika o planowanej kontroli na miejscu, to powinien uczynić to w taki sposób, by prawidłowość tego powiadomienia nie budziła wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu Sąd pierwszej instancji nie uznał, że organ ma obowiązek pisemnego uprzedzenia rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Sąd bowiem przyjął, że zawiadomienie może nastąpić również w sposób, o którym mowa w art. 55 § 1 k.p.a., podkreślając przy tym wagę skuteczności tak dokonanego zawiadomienia. Podkreślić należy, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR nie zakwestionował przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, dotyczących braku dowodu potwierdzającego skuteczne zawiadomienie E. Sz. o terminie kontroli na miejscu. W tej sytuacji WSA słusznie zakwestionował zaskarżoną decyzję wskazując, że rolnik który nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie kontroli na miejscu, nie może być uznawany za rolnika, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli. W konsekwencji Sąd trafnie przyjął, że odmowa przyznania skarżącemu płatności na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 była pochopna. Na marginesie należy zauważyć, że nieobecność skarżącego nie mogła zakłócić czynności kontrolnych, skoro co do zasady mogą być one prowadzone bez udziału zainteresowanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Według skarżącego organu uchybienie WSA polegało na nie zastosowaniu przepisów unijnych i przyjęcie pierwszeństwa stosowania przepisów k.p.a. w zakresie przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych. Przede wszystkim należy zauważyć, że redagując omawiany zarzut skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa unijnego powinny mieć pierwszeństwo. Ponadto wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie przyjął pierwszeństwa zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego, lecz uznał, że mają one zastosowanie w zakresie doręczania rolnikowi zawiadomienia o terminie planowanej kontroli, o ile takie zawiadomienie organ uzna za słuszne. Zarówno zarzut jak i jego uzasadnienie są tak ogólne, że w istocie uniemożliwiają określenie ram kontroli zaskarżonego wyroku. Wspomniana na wstępie zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyklucza możliwość konkretyzowania za stronę, tak nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.