II SA/Gd 205/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 26 listopada 2010 r. nr [...]. W dniu 29 października 2010 roku M. K. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy finansowej na zakup jednej tony węgla na opał. W toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 19 listopada 2010 roku, wnioskodawca oświadczył, że domaga się pomocy finansowej na zakup leków i opału na zimę. Decyzją z dnia 26 listopada 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 29 lipca 2009 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), działający z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił M. K. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad ustalił, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Organ podał, iż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, a dochodem wnioskodawcy jest renta z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1043,09 zł. Organ stwierdził nadto, iż wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia podstawowych potrzeb z własnych środków finansowych, tym bardziej że syn wnioskodawcy przekazał mu kwotę 800 zł, z której wnioskodawca zakupił węgiel. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że zapas opału jaki posiada nie jest wystarczający na sezon 2010/2011, od dnia 15 czerwca 2010 roku nie używa leków, gdyż nie ma ich za co wykupić, nie posiada środków czystości, a usługi opiekuńcze zostały mu cofnięte. Odwołujący się wniósł o przyznanie pomocy na zakup węgla oraz ustosunkowanie się przez organ pomocy do innych złożonych przez niego wniosków. Decyzją z dnia 20 grudnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dochód wnioskodawcy wynosi 1043,09 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Organ stwierdził nadto, iż M. K. otrzymał w listopadzie pomoc w postaci 250 kg węgla oraz od syna kwotę 800 zł z przeznaczeniem na zakup opału. Wyjaśnił również, iż kwestie przyznania usług opiekuńczych, środków "na życie", leki i środki czystości mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, o ile o taką pomoc wnioskodawca zwróci się do organu pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. zakwestionował wydaną przez Kolegium decyzję podnosząc, że przyznane 250 kg węgla wystarczyło na 7 dni skromnego palenia. Zdaniem skarżącego, organ pomocy społecznej - podając, że skarżący osiąga dochód w wysokości 1043 zł, nie wziął pod uwagę, że kwota ta nie wystarcza nawet na pokrycie wszystkich bieżących wydatków. Skarżący podkreślił, że od połowy czerwca 2010 roku nie zażywa leków, gdyż nie posiada środków na wykupienie recept. Podobnie nie posiada środków na zakup jedzenia oraz środków czystości. Wskazał także, iż od dwóch lat na każdy złożony wniosek otrzymuje decyzję odmowną. Oświadczył również, iż otrzymał 800 zł od syna na zakup opału, jednak wystarczyło to jedynie na zakup opału do końca listopada. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm. - dalej jako ustawa o pomocy społecznej), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego, określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest uzależnione od wysokości dochodów uzyskiwanych przez osobę wnioskującą o objęcie pomocą społeczną. Wynika to z art. 8 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem przepisów określonych w tym przepisie, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Określenie przez ustawodawcę wskazanego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej obliguje organy pomocy społecznej do dokonania, w toku postępowania o przyznanie pomocy społecznej, ustaleń w zakresie dochodu wnioskodawcy. Ustalenie, iż wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe, obliguje organ pomocy społecznej do odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Z kolei przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z powyższego przepisu wynika, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany również w sytuacji, gdy osoba samotnie gospodarująca przekracza kryterium dochodowe. Ponadto wnioskodawcy może zostać przyznana w takiej sytuacji pomoc w postaci zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zasiłek celowy jest przyznawany w oparciu o ustalenia dotyczące wysokości dochodów osiąganych przez osobę wnioskującą o objęcie pomocą społeczną, zaś specjalny zasiłek celowy oraz formy pomocy w postaci zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej - pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty, mogą być przyznane niezależnie od wysokości tychże dochodów. Obowiązkiem organu pomocy społecznej, w sytuacji gdy wnioskodawca, jak w przedmiotowej sprawie, domaga się przyznania świadczenia pieniężnego na określony cel (pokrycie kosztów zakupu leków i opału), jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy przekracza on kryterium dochodowe, a w sytuacji, gdy kryterium to zostaje przekroczone, rozpatrzyć możliwość udzielenia pomocy społecznej w formach określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 roku, sygn. akt SA/Rz 569/97 (OSS 199, nr 2, poz. 45) wskazując, że organ administracji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania ww. świadczeń. Mieć bowiem należy na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś art. 3 ust. 3 stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Sądu osoba domagająca się objęcia pomocą społeczną nie ma obowiązku wskazywać, jakiego konkretnie świadczenia się domaga. Niezbędnym jest wyłącznie wskazanie, zaspokojenia jakich potrzeb bytowych żąda, zaś obowiązkiem organów pomocy społecznej jest właściwe rozpoznanie tychże potrzeb i dopasowanie ustawowych form pomocy do ich charakteru. W przedmiotowej sprawie bezsporną okolicznością pozostawało, że skarżący osiąga dochody w wysokości przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe, co skutkować musiało odmową przyznania zasiłku celowego. Organy zaniechały jednak poczynienia ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz innych form pomocy określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Mieć bowiem należy na uwadze, że skarżący w swym wniosku zawarł żądanie objęcia pomocą społeczną w formie świadczenia pieniężnego. W takiej sytuacji organ pomocy społecznej był zobowiązany rozpatrzyć wszelkie możliwości objęcia wnioskodawcy pomocą społeczną dopasowane do jego konkretnych potrzeb bytowych. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, organ pomocy społecznej miał obowiązek zbadania czy nie zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony" pozwalający na objęcie skarżącego formami pomocy określonymi w art. 41 ustawy o pomocy społecznej w oderwaniu od okoliczności dotyczących wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego. Zaniechanie rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organy obu instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika nadto jednoznacznie, że skarżący domagał się przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na pokrycie kosztów zakupu opału oraz kosztów zakupu leków. Natomiast organy obu instancji ograniczyły postępowanie jedynie do rozpatrzenia zasadności wniosku skarżącego w zakresie żądania pokrycia kosztów zakupu opału. Żądanie pierwotnie wyrażone we wniosku z dnia 29 października 2010 roku istotnie ograniczone było do wniosku o przyznanie pomocy w zakresie pokrycia kosztów zakupu opału, jednakże w toku wywiadu środowiskowego w dniu 19 listopada 2010 roku skarżący oświadczył, że domaga się zaspokojenia potrzeb bytowych zarówno w zakresie pokrycia kosztów zakupu opału, jak również zakupu leków. Oświadczenie to winno było zostać potraktowane jako rozszerzenie żądania, a co za tym idzie sprawa powinna zostać rozpatrzona pod względem wszystkich potrzeb wyartykułowanych przez wnioskodawcę. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji czynił jakiekolwiek ustalenia faktyczne w zakresie żądania pokrycia kosztów zakupu leków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jednoznacznie, że podanie skarżącego o udzielenie pomocy finansowej dotyczyło jedynie zakupu jednej tony węgla. Jednocześnie, mimo wskazania przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że nie posiada również środków finansowych na zakup leków, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że kwestia przyznania pomocy finansowej na zakup leków będzie mogła zostać rozpatrzona przez organy pomocy społecznej po złożeniu przez skarżącego wniosku w tym zakresie. Żądanie pokrycia kosztów zakupu leków nie stało się zatem przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, mimo istnienia wniosku w tym zakresie, zaś uchybienia tego nie stwierdził organ odwoławczy. Powyższe wady postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji również stanowią o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organy poprzestały na ustaleniu wysokości dochodu skarżącego i stwierdzeniu, że przekracza on kryterium dochodowe. Tymczasem w celu poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie istniała potrzeba dokonania szczegółowej oceny sytuacji życiowej skarżącego, w celu ustalenia, czy po jego stronie występują rzeczywiste potrzeby w zakresie zakupu opału oraz leków, kosztu których nie jest w stanie samodzielnie ponieść. Ponadto ustalenie, iż skarżący nie spełnia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, obligowało organy obu instancji do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie możliwości objęcia skarżącego formami pomocy określonymi w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zarówno w zakresie żądania przyznania świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów zakupu opału, jak również kosztów zakupu leków. Zdaniem Sądu, organy obu instancji takiej szczegółowej oceny nie dokonały. Mieć bowiem należy na uwadze, że na organie rozpoznającym sprawę o świadczenie z zakresu pomocy społecznej, ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać (stronie postępowania oraz organowi wyższego stopnia, a także sądowi administracyjnemu) możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, do jakich należy zarówno decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego, jak i decyzje dotyczące form pomocy określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia poczynione powyżej uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy jednoznacznie zidentyfikować potrzeby skarżącego oraz ustalić jakiej formy pomocy oczekuje. Następnie należy szczegółowo i starannie wyjaśnić sytuację życiową skarżącego, w tym poprzez zbadanie jego sytuacji materialnej i finansowej oraz jego podstawowych potrzeb, zarówno pod kątem spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1, jak również art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wydając zaś decyzję o przyznaniu bądź odmowie udzielenia świadczenia, organ wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni swoje rozstrzygniecie.