III SA/Kr 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...] Wójt Gminy powołując się na przepis art. 104 oraz art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2010 Nr 182 poz. 1228) oraz art. 7 ust. pkt.15, art. 18 ust.1 pkt. 4, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. 2010 Nr 125 poz. 842) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan (Dz. U. Nr 132 poz. 880 z 2010r.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 lutego 2010 r. złożonego przez J. R. odmówił przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na złagodzenie szkód spowodowanych przez powódź w 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nikt spośród członków gospodarstwa domowego w rodzinie wnioskodawcy nie posiada statusu rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników., co jest jednym z warunków koniecznych skutecznego ubiegania się o przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. Wprawdzie wnioskodawca J. R. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 1ha, jednak nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników i nie opłaca z tego tytułu składki. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. R. zakwestionował wskazaną przez organ interpretację przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która doprowadziła do uznania , że nikt w jego rodzinie nie jest rolnikiem w rozumieniu tej ustawy a w konsekwencji do negatywnego rozpatrzenia jego wniosku. Podniósł, iż pomimo, że gospodarstwo formalnie figuruje na jego nazwisko, to jego syn, któremu zamierza wkrótce gospodarstwo to przekazać , podlega rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu jako domownik, i od 9 lat opłaca składkę w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W ocenie skarżącego okoliczność ta jest równoznaczna z opłacaniem składki przez niego samego. Decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję mocy. Powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (w/w , w skrócie k.p.a.), art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w/w), a w szczególności § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan (w/w.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami) i art. 1 pkt. 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, w myśl których ani J. R., który nie opłaca samodzielnie za siebie składki KRUS, ani też jego syn, Z. R., ubezpieczony w KRUS , ale tylko jako domownik, nie są rolnikami w rozumieniu przepisów prawa, uprawnionymi do wnioskowanego zasiłku. Uznając, że warunki udzielania pomocy społecznej w postaci zapomogi powodziowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan (w/w.) , organ odwoławczy stwierdził , że skoro przesłanką ubiegania się o jednorazową zapomogę jest między innymi to, aby przynajmniej jedna osoba w rodzinie była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, to koniecznym jest respektowanie literalnego brzmienia art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o społecznym ubezpieczeniu rolników (Dz U z 2008r. Nr 50 poz. 291 w skrócie: ustawa o s.u.r.). Przepis ten tworzy definicje legalne na użytek tej ustawy , stanowiąc, że rolnikiem jest osoba prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych. Natomiast rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu jest zaś z mocy ustawy jest: a. rolnik, którego gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny b. domownik rolnika -jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlegają innemu ubezpieczeniu społecznemu. W ocenie organu odwoławczego skoro J. R. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1991 r., a jego syn Z. podlega temu ubezpieczeniu jako domownik, to brak jest podstaw do przyznania jednorazowej zapomogi powodziowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której J. R. ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując na fakt prowadzenia wspólnie z synem gospodarstwa rolnego pozostawania z synem we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżący uważa, że zapomoga powodziowa przysługuje tak samym rolnikom jak też osobom ubezpieczonym jako domownicy, którzy opłacają składkę KRUS. Zdaniem skarżącego nie powinno mieć znaczenia czy rolnik opłaca składkę za siebie , czy za domownika zwłaszcza, że wysokość składki jest jednakowa. W szczególności skarżący podniósł, iż gospodarstwo rolne jest obecnie w trakcie przekazywania na jego syna, Z. Jako właściciel gospodarstwa rolnego nie zalega żadnymi świadczeniami wobec państwa, opłaca podatek od nieruchomości i inne zobowiązania, oraz przedstawił swoją złą sytuację finansową, która uniemożliwia zakupienie pasz dla posiadanego inwentarza zwierzęcego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło ocenę wniesionej skargi jako całkowicie niezasadnej, a w szczególności, że nie dostarcza podstaw do podważenia dotychczasowych ustaleń organów administracji publicznej. Tym samym organ odwoławczy podtrzymał zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko w zakresie zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej i wniósł o oddalenie skargi, zaznaczając, że w niniejszej kwestii treść przepisów jest jednoznaczna i wyklucza stosowanie uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał ,że decyzje zostały a wydane z naruszeniem prawa materialnego , wskutek jego błędnej interpretacji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję organy powołały art.40 ust.2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.1), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi (ust.2). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889). Przepis § 2 oraz § 3 tego rozporządzenia stanowią, że :§ 2. Pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. §3.1. Pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpatrywanej sprawie wskazując na treść § 2 ust.1 w/w rozporządzenia organ pierwszej instancji uznał , a organ odwoławczy podzielił ten pogląd, ze przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe , ponieważ skarżący nie spełnia pierwszej z przesłanek uprawniających do wnioskowanej pomocy , mianowicie z tego powodu , że skarżący ani też nikt z jego rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników , objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Tymczasem poza sporem jest, ze Z. R. - syn wnioskodawcy , jako domownik rolnika podlega społecznemu ubezpieczeniu rolników i z tego tytułu jest opłacana składka. Istotę rozstrzygnięcia stanowi zatem ustalenie zakresu należnego pojęciu " rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym, objętego ubezpieczeniem społecznym rolników, a w szczególności wskazanie czy mieści w sobie także domownika rolnika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r o społecznym ubezpieczeniu rolników ( w/w ).Przepis ten stanowi, że domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym (...), c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnymi nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Natomiast pod pojęciem rolnika ustawa w/w definiuje pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym (...). Literalnie rzecz ujmując definicja legalna "domownika" tym różni się od definicji "rolnika" stworzonej na użytek tej ustawy, iż domownik pracując w gospodarstwie rolnym , nie czyni tego na własny rachunek. Przepisy rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010r. ( w/w ) stanowiąc o pomocy dla rodziny rolniczej odsyłają do kryteriów przyjętych w ustawie o społecznym ubezpieczeniu rolników.. Kierując się tymi kryteriami należy zauważyć, że nie każdy domownik w rozumieniu potocznym, podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników, lecz wyłącznie domownik będący osobą bliską rolnika , czyli członek rodziny rolniczej., o jakiej mowa w § 2 rozporządzenia z dia 13 lipca 2010 r. (w/w). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy , stwierdzić trzeba, że skoro Z. R. - syn wnioskodawcy J. R., został objęty obowiązkiem rolniczego ubezpieczenia społecznego, wynikającym z art. 7 ust 1 pkt 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników , to podstawy tego obowiązku należy upatrywać w tym, że jest domownikiem rolnika czyli członkiem rodziny rolniczej. Kryterium określające pojęcie rodziny rolniczej wskazane przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia wskazuje na dwa elementy : - prowadzenie przez jej członków działalności rolniczej -przy czym jeden z jej członków winien podlegać społecznemu ubezpieczeniu rolniczemu. Oznacza to , że wymóg podlegania rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu dotyczy nie samego rolnika w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników (w/w), lecz któregokolwiek z członków jego rodziny, co niewątpliwie obejmuje domownika rolnika. Przyjęty przez organy pogląd , że warunek podlegania rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu jako przesłanka udzielenia pomocy przewidzianej rozporządzeniem z dnia 13 lipca 2010r. (w/w), powinien być spełniony przez samego rolnika , tj tę osobę, która będąc posiadaczem gospodarstwa rolnego, prowadzi je na własny rachunek , nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach regulujących tę materię. Należy nadto zauważyć, że powołana definicja rolnika jak i domownika, określona przepisem pkt 1,2 art. 6 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników (w/w) formułuje te pojęcia w oderwaniu od obowiązku podlegania społecznemu ubezpieczeniu rolników. Dopiero art. 7 ust 1 pkt 2 oraz art. 16 ust..1 pkt 2 obowiązek ten formułuje, i to i zależności od tego czy ten rolnik, lub jego domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 3 ustawy o s.u.r. ) Kryteria definiujące pojęcie " rolnika "nie są tożsame z kryteriami określającymi obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Także z tego powodu nie można przyjąć, że zamiarem prawodawcy było nałożenie na rolnika przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010r. jednoczesnego warunku podlegania przez niego rolniczemu ubezpieczeniu. Warunkiem wystarczającym jest aby ubezpieczeniu temu podlegał członek rodziny rolnika. Należy jeszcze raz podkreślić , że to nie poleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników stanowi o tym czy dana osoba jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o u.s.r., ale fakt posiadania gospodarstwa rolnego i prowadzenia go na własny rachunek. Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić iż okoliczność, że wnioskodawca J. R. nie jest ubezpieczony w KRUS nie przesądza czy jest (czy tez nie) rolnikiem w rozumieniu wyżej powołanej ustawy. Z kolei podleganie temu ubezpieczeniu przez jego syna Z. R. jest dopełnieniem koniunkcji warunków nałożonych przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r ( w/w). Odmienna interpretacja powoduje , że przyznania pomocy nie można odnieść do rodziny rolniczej , lecz wyłącznie do rolnika jednocześnie spełniającego warunek podlegania ubezpieczeniu rolników. Jest to interpretacja sprzeczna z treścią art. 40 ust 2 ustawy pomocy społecznej (op. cit. ), który jako beneficjenta pomocy wskazuje także rodzinę, która poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej. Dokonanie przez organy takiej zawężającej interpretacji jest sprzeczne z wynikiem wykładni systemowej jak również nieuzasadnione literalnym brzmieniem przepisów mających zastosowanie w sprawie, co daje podstawę do stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, dającego podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.a wzw z art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wynik dokonanej przez Sąd wykładni przepisu § 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. (op. cit) i wyda stosowna decyzję w zakresie objętym wnioskiem.