I SA/Wa 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. K., uchylił decyzję Prezydenta [..] W. z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w W. w Dzielnicy [..], zajęte pod drogi publiczne gminne - ulicę [..] i ulicę [..], oznaczone jako działka ew. nr [..] o pow. [..] m² z obrębu [..] i działka ew. nr [..] o pow. [..] m² z obrębu [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [..] W. decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r., odmówił uwzględnienia wniosku T. K. z dnia [..] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości z uwagi na fakt, iż wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U . Nr 133,poz. 872 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołała się T. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. Rozpatrując to odwołanie Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] maja 2010 r. nr [..] uchylił decyzję Prezydenta z dnia [..] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [..] maja 2010 r., wskazując w uzasadnieniu, iż okoliczności przedstawione w zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Prezydenta [..] W. z dnia [..] stycznia 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienia postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja tak sporządzonego uzasadnienia niewątpliwie nie zawiera, gdyż poza odmienną oceną dowodów nie wskazuje na okoliczności faktyczne jakie przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione. Rozpoznając po raz kolejny odwołanie organ odwoławczy wskazał, że organ administracji rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. A zatem zgodnie z wytycznymi powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. przedmiotem niniejszego postępowania jest ponowne rozpatrzenie odwołania T. K. od decyzji Prezydenta [..] .W. z dnia [..] stycznia 2010 r. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wojewoda [..] decyzją z dnia z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] uchylił decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..] o odmowie ustalenia odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na niezwykle formalistyczne podejście organu pierwszej instancji w rozpatrywaniu wniosku T. K. z dnia [..] lutego 2004 r. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Prezydent [..] W. decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. powtórnie odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości. Organ pierwszej instancji powtórzył podnoszoną już uprzednio argumentację, iż wniosek T. K. z dnia [.] sierpnia 2008 r. w zakresie w jakim dotyczy on ustalenia odszkodowania za działki nr [..] oraz działki nr [..] wniesiony został po upływie, określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. terminu do jego złożenia. Organ zwrócił ponadto uwagę, iż ww. działki nie pochodzą z nieruchomości oznaczonych pierwotnie jako działki nr [..] i [..], które to działki wymienione zostały przez stronę w cofniętym przez nią wniosku z dnia [..] lutego 2004 r. Organ odwoławczy wskazał, że w następstwie wniosku T. K. z dnia [..] lutego 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod ul. [..]. Postępowanie to prowadzone było w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zaś jego zakres przedmiotowy nie był kwestionowany ani przez strony, ani przez organ. W toku tego postępowania Prezydent [..] W. zlecił wykonanie operatu szacunkowego obejmującego m. in. działki nr [..] o pow. [..] m² oraz nr [..] o pow. [...] m² z obrębu [..] oraz przeprowadził w dniu [..] maja 2008 r. rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik T. K. zaakceptował kwotę odszkodowania wynikającą z oszacowania zawartego w operacie z dnia [..] maja 2008 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do uznania pisma T. K. z dnia [..] sierpnia 2008 r. za nowy wniosek, złożony po ustawowym terminie. Z treści tego pisma, bowiem jednoznacznie wynika, że skarżąca nie domaga się ustalenia odszkodowania za inną dodatkową nieruchomość stanowiącą jej własność w dniu 31 grudnia 1998 r, zajętą pod drogę publiczną, ale że podtrzymuje swój wniosek z dnia [..] lutego 2004 r. dotyczący działek nr [..] i [..], zajętych odpowiednio pod ulicę [..] i [..]. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ostatecznego ustalenia numeracji działek ewidencyjnych i powierzchni faktycznie zajętej pod drogę należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie, przy czym zagadnieniem wstępnym jest w tym wypadku decyzja stwierdzająca przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi. Takie zaś decyzje w niniejszej sprawie zostały już wydane. Odmawiając zatem ustalenia na rzecz T. K. odszkodowania organ pierwszej instancji naruszył art. 61 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie pisma wyjaśniającego z dnia 26 sierpnia 2008 r. jako nowego wniosku dotyczącego innej nieruchomości niż nieruchomość objęta wnioskiem z 2004 r. Ponadto w ocenie organu odwoławczego Prezydent [..] W. naruszył przepisy art. 6, 7, 77 i art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś nakłada na Wojewodę obowiązek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami wymaga bowiem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie wprawdzie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz znajdujący się w aktach sprawy ww. operat szacunkowy z dnia [..] maja 2008 r. wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. J. został sporządzony wadliwie, a więc nie jest możliwe, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania operacie szacunkowym z dnia [..] maja 2008 r., że transakcje gruntów pod drogami mają charakter nie rynkowy nie zasługuje na uwzględnienie, a tym samym przyjęta za podstawę wyceny metoda może budzić wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto Wojewoda dodał, że przedmiotowy operat po dacie [..] maja 2009 r. utracił swoją ważność, a więc również i z tych względów oparcie decyzji organu pierwszej instancji na ustaleniach takiego operatu, byłoby niedopuszczalne w świetle art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). A zatem dokonana wycena przez Z. J. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Wojewoda [..] stwierdził, że w związku z nieprawidłowościami wskazanymi w operacie szacunkowym z dnia [..] maja 2008 r., który również utracił swoją ważność uprawnia to organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w celu zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego w oparciu o kryteria zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że Wojewoda [..] niezastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/10 i zawartych w nim wytycznych. Dodała, że organ odwoławczy miał obowiązek albo zlecić zrobienie operatu szacunkowego odpowiedniemu rzeczoznawcy, albo skorzystać z pomocy prawnej organu pierwszej instancji określonej w art. 62 k.p.a. i zlecić sporządzenie operatu Prezydentowi [..] W. zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [..] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. Wojewoda nadto zaznaczył, żeby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, bowiem zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy, trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla spornych działek i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dla Sądu kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia dopuszczalności wydania przez Wojewodę [..] decyzji kasacyjnej i nakazania Prezydentowi Miasta [..] W. przeprowadzenie ponownego postępowania. Zdaniem Sądu przedstawione powyżej okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zostało już jednoznacznie przesądzone, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w terminie. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania pisma T. K. z dnia [..] sierpnia 2008 r. za nowy wniosek, złożony po ustawowym terminie. – jest to podtrzymanie wniosku z dnia [..] lutego 2004 r. Przesłanki uprawniającej do otrzymania odszkodowania zostały jednoznacznie potwierdzone. Pozostaje jedynie do ustalenia kwestia wysokości odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzję kasacyjną można wydać tylko, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ kolejny uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia musi mieć na uwadze prawo strony do otrzymania w tym przypadku słusznego odszkodowania w rozsądnym terminie. Kolejne przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pozbawia w istocie stronę możliwości otrzymania odszkodowania w słusznym terminie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma to, że nie występuje spór o wysokość odszkodowania. Dlatego jeżeli strony postępowania zaakceptowałyby możliwość zlecenia operatu przez organ drugiej instancji – nie ma przesłanek do przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji. W takiej sytuacji Wojewoda powinien zlecić sporządzenie opinii o wartości nieruchomości i w oparciu o tę opinię wydać decyzję ustalającą odszkodowanie. Dlatego należy uznać, że Wojewoda zaskarżoną decyzją naruszył art. 138 § 2 Kpa przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji kiedy powinien sam ustalić wysokość odszkodowania i na tej podstawie art. 136 Kpa, po czym wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 Kpa. Przy tym uzasadnienie w tym zakresie w jakim wskazuje na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy