II SA/Ke 160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Ł.S. na akt Starosty S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty S.; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. stwierdza uprawnienie Ł.S. do otrzymania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu marki Renault Master seria nr [...] pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.); IV. zasądza od Starosty S. na rzecz Ł.S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 listopada 2010r. Ł. S. wezwał Starostę S. do zapłaty kwoty 425 zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 18 maja 2004r., którą organ pobrał za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Renault Master nr rej. [...], zarejestrowanego w dniu 18 maja 2004r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że pobranie ww. opłaty było niezasadne i nienależne w świetle art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Starosta S. pismem z dnia 29 listopada 2010r. podał, że organ rejestrujący pobiera opłatę za wydanie karty pojazdu zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu dokonania czynności. W dniu uiszczenia tej opłaty tj. w dniu 18 maja 2004 r. wysokość opłaty regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu, wydane w oparciu o art. 77 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Niekonstytucyjność § 1 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdził Trybunał Konstytucyjny dopiero w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., a wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł określiło rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r. Skoro zatem w dniu uiszczenia opłat, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ich wysokość wynosiła 500 zł, to zwrot nie jest możliwy. Pismem z dnia 9 grudnia 2010r. (data wpływu 13 grudnia 2010r.) Ł. S. wezwał Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności nieuznania roszczenia i odmowy zapłaty kwoty 425 zł, uiszczonej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu Renault Master, nr rej. [...] oraz zwrotu opłaty w kwocie 425 zł, tj. w kwocie, jaka została pobrana niezasadnie i nienależnie wraz z odsetkami. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W dniu 31 stycznia 2011 r. (data nadania pisma na poczcie) Ł. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, za pośrednictwem organu, skargę na czynność Starosty S. z dnia 29 listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu, zarzucając naruszenie przepisów prawa, na podstawie których organ pobrał ww. opłatę, a które w dacie ich wydania były niezgodne z konstytucją oraz naruszały przepisy prawa wspólnotowego, tj. art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W oparciu o tak sformułowany zarzut, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie jego uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty - w kwocie 425 zł - za kartę pojazdu, która została pobrana ponad kwotę 75 złotych, wynikającą z przepisu art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na dopuszczalność skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną, powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07. Skarżący wskazał, że organ podejmując skarżoną czynność działał przede wszystkim w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. (sygn. akt U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), stwierdzającym niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu bowiem Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Ł. S. podkreślił, że pomimo zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, przepis ten był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się natomiast samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa stanowionego aktami wykonawczymi ustaw, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą jest ono podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Skarżący wskazał również, że niniejszy stan faktyczno-prawny należy analizować w świetle całokształtu dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej, w szczególności z postanowieniami Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a w konsekwencji z zasadami równego traktowania (niedyskryminacji), bezpośredniego skutku i bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego (pierwszeństwa stosowania) oraz jednej ze swobód wspólnego rynku Unii Europejskiej – przepływu towarów. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zarzucił brak legitymacji do występowania w niniejszej sprawie i wskazał, że rejestracja pojazdu kończy się wydaniem ostatecznej decyzji starosty. Opłaty jakie wnoszący wniosek o rejestrację pojazdu jest obowiązany uiścić, stanowią dochód powiatu. Wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu nie może być rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rejestracji pojazdu, gdyż postępowanie to jest zakończone wydaniem niewzruszonej w żadnym trybie przewidzianym prawem decyzji ostatecznej, tak więc roszczenie nie powinno być skierowane do organu rejestrującego (Starosty S.), a jeśli już to do organu będącego dysponentem budżetu Powiatu S., tj. Zarządu Powiatu w S.. Dodał, że nie może uznać prawa skarżącego, gdyż jako organ rejestrujący nie ma takich kompetencji. Organ pokreślił, że w dniu wniesienia przez skarżącego opłaty za kartę pojazdu wysokość opłaty wynosiła 500 zł, zgodnie z cyt. wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został następnie uznany za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. U 6/04 i utracił moc obowiązującą w dniu 1 maja 2006 r. W dacie złożenia wniosku o rejestrację pojazdu organ zatem nie mógł nawet przypuszczać, że powyższy przepis jest niezgodny z Konstytucją, a zatem skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do zwrotu uiszczonej opłaty. Starosta S. nie ponosi bowiem odpowiedzialności z tytułu stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia. W przekonaniu organu przepis uznany za niekonstytucyjny pozostaje nadal w systemie prawnym aż do chwili upływu terminu określonego przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenia w sprawach indywidualnych mimo ich wydania na postawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją stwierdził później Trybunał, podlegać mogą weryfikacji jedynie w szczególnych trybach postępowania (wznowienie postępowania). Ponadto organ zwrócił uwagę, że użyty w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP termin "utrata mocy obowiązującej" nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza to, że akt normatywny, choć niezgodny z Konstytucją przez pewien czas obowiązywał; utracić moc obowiązującą mogą bowiem tylko przepisy, które wcześniej taką cechę posiadały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważenia wymaga, czy zaskarżona czynność podlega w ogóle kontroli sądowej, a mianowicie czy objęta jest katalogiem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępne w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził NSA przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowo-administracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć natomiast zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na zaskarżony akt Starosty S. zostały spełnione, gdyż skarga Ł. S. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona w terminie. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999r. (art.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Dz.U.Nr.160 poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U z 2005r. Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu - do określenia w drodze rozporządzenia - wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 tej ustawy wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 57, poz.612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 kwietnia 2006r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. został jednak uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to, ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę (np. orzeczenie K 2/03). Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006r. W tym miejscu wymaga wskazania, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, iż w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, był on - w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu - w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006r., nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to pomimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że § 1 ww. rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji biernej Starosty do występowania w tym postępowaniu i twierdzenia, że ewentualnie legitymowanym może być Zarząd Powiatu w S. jako dysponent budżetu, stwierdzić należy, że jest on całkowicie niezasadny. Żądanie zwrotu bezprawnie pobranej opłaty prawidłowo skierowane zostało do Starosty, który jako organ administracji publicznej dokonywał wszystkich czynności związanych z zarejestrowaniem samochodu należącego do skarżącego, a w ich ramach pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu. Fakt, że dysponentem budżetu powiatu jest zarząd, a nie starosta, ma natomiast charakter okoliczności faktycznej, a nie prawnej i dlatego nie wpływa na właściwość rzeczową starosty w niniejszej sprawie jako organu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt ( pkt I wyroku) i stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (pkt III). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się wpis uiszczony przez skarżącego oraz koszty ustanowienia adwokata i opłata za pełnomocnictwo.