III SA/Lu 13/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] 2010 r. Nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi M.C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Z akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie – AR i MR) przyznano A. M. na rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 416,85 zł, zaś z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej kwotę 579,70 zł (łącznie 996,55 zł). Przyznane płatności dotyczyły działki nr [...] o powierzchni 1,98 ha, położonej w miejscowości [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Podczas późniejszej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, gdyż wniosek o przyznanie płatności dotyczący tej samej działki złożył inny producent rolny – J. O.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., doręczonym stronie w dniu 21 czerwca 2005 r., organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone w/w decyzją ostateczną. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że "ze zgromadzonych w sprawie nowych dokumentów, nieznanych organowi w momencie wydawania przedmiotowej decyzji wynika, że istnieje potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, które da jednoznaczną odpowiedź na pytanie, która ze stron toczących się postępowań jest uprawniona do uzyskania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych na rok gospodarczy 2004 do działki ewidencyjnej numer [...]". W niniejszej sprawie zapadło szereg decyzji, które poddawane były kontroli instancyjnej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR, zaś decyzje tego ostatniego organu były dwukrotnie przedmiotem skargi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokami z dnia 15 grudnia 2006 r. , sygn. akt II SA/Lu 728/06 i z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 552/08 uchylił decyzje organów obu instancji. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego AR i MR decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.: - uchylił w/w decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r.; - odmówił A. M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w postępowaniu prowadzonym w AR i MR, wywołanym wnioskiem J. O. uzyskane zostały "nowe dokumenty", które były nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2004 r. (oświadczenia złożone w dniu 12 maja 2005 r. przez J. O., A. S. i S. M.). Ustalenia wynikające z tych "dokumentów" stanowiły podstawę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., zaś to postanowienie umożliwiło przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ocenie organu, dowody zgromadzone w postępowaniu przemawiają za przyjęciem tezy, że w 2004 r. użytkownikiem działki nr [...] był J. O.. W tym czasie A. M. będąc właścicielem działki, nie była jej posiadaczem. Skoro strona nie prowadziła działalności gospodarczej na działce nr [...] w 2004 r. , przeto zdaniem organu nie spełniała warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Te ustalenia zaś uprawniały do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik strony L. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że z zeznań świadków: J. O., L. O., A. S. i S. M. wynika, iż sporna działka była przedmiotem dzierżawy od około 15 lat wstecz. Dzierżawcą był L. O., który zawarł ustną umowę dzierżawy z L. K. – matką A. M.. W 2004 r. umowa była kontynuowana, a prace na działce nr [...] wykonywał L. O. ze swoim synem J. O. Warunki użytkowania działki uzgadniał L. O.. "Na podstawie ustnych ustaleń działka o numerze [...] została oddana do użytkowania i pobierania pożytków, w zamian za czynsz dzierżawny w wysokości równowartości ceny tony pszenicy za 1 ha. W roku 2004 L. O. opłacił tak ustalony czynsz dzierżawny Pani A. M.". W dniu 26 sierpnia 2003 r. syn L. O. – J. O. zawarł umowę kontraktacji nr [...] z firmą R. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, na podstawie której zobowiązał się wyprodukować i dostarczyć nasiona siewne traw z areału o powierzchni trzech hektarów. W tym celu zakupił w dniu 18 września 2003 r. 30 kg trawy celem dokonania zakontraktowanego zasiewu. J. O. dokonał zasiewu trawy na całym areale określonym w umowie, między innymi na działce nr [...]. Trawa na nasiona została wsiana razem z pszenicą, gdyż trawa rośnie dwa lata i wymaga tego dobra praktyka rolnicza. Z oświadczenia A. M. z dnia 18 maja 2005 r. wynika, że wystąpiła o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, gdyż posiadała tytuł prawny do działki objętej wnioskiem oraz, że w związku z tym, iż mieszka w L., poprzez swoją mamę zlecała wykonywania prac polowych na działce nr [...] za wynagrodzeniem L. O.. Ponadto zanegowała istnienie umowy dzierżawy. A. M. w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swych twierdzeń. Organ odwoławczy stwierdził, że "Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie Pan L. O. nie otrzymał żadnych wskazówek od Pani A. M. co do sposobu wykonania zlecenia. Jak wynika z zeznania Pana L. O. z dnia 11.01.2010 r. to on decydował w 2004 r. o zasiewie działki. Ponadto w swoim zeznaniu z dnia 11.01.2010 r. Pan J. O. potwierdził, iż nikt nie ingerował co do uprawy na spornej działce. Pani A. M. także nie twierdziła, iż udzielała jakichkolwiek wskazówek co do wykonywania prac polowych na spornej działce". Ustna umowa dzierżawy działki nr [...] została zawarta między L. K. – matką A. M., a L. O.. Wniosek o dopłaty bezpośrednie złożył syn L. O. – J. O.. Organ II instancji podniósł, że celem ustawy jest finansowe wspierania producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet, gdy nie są ich właścicielami. W związku z tym, że sporna działka została wykluczona z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, tym samym zadeklarowana powierzchnia gospodarstwa, jest mniejsza niż minimalna powierzchnia gospodarstwa warunkująca uzyskanie dopłat bezpośrednich (art. 2 ust. 2 ustawy). Dyrektor Regionalny AR i MR podniósł, że A. M. nie wskazała żadnych dowodów na okoliczność, że w 2004 r. faktycznie użytkowała działkę nr [...]. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła A. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzuciła brak podstaw do wznowienia postępowania i naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca podniosła, że decyzję wydano w oparciu o błędne ustalenia, których źródłem były niewiarygodne dowody (zeznania świadków), które w dodatku wadliwie przeprowadzono. Według skarżącej, z naruszeniem przepisów prawa dokonano przesłuchania świadków poza miejscem siedziby organu, a nadto nie powiadomiono strony o personaliach świadków. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny, w myśl reguł określonych w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zmaterializowanie tych reguł powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach przekonuje, że zapadły one z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, aczkolwiek obszerne tekstowo (19 stron), dotknięte jest ubóstwem treściowym. Przesadnej i błędnej drobiazgowości w opisywaniu przebiegu postępowania, nie towarzyszyła wszechstronna ocena zgromadzonych dowodów, przeprowadzona zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Przeciwnie – ocena ta cechuje się dowolnością, gdyż jest fragmentaryczna, dokonana pod przyjętą z góry tezę i nie uwzględnia wszystkich przeprowadzonych dowodów. Podstawowym zagadnieniem było ustalenie, czy A. M. była w 2004 r. posiadaczem spornej działki w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, czy też przymiot posiadacza należało przypisać J. O.. Organy decyzyjne w przedmiotowej sprawie jako posiadacza uznały tego ostatniego, przy czym ustalenia w tej mierze oparły na podstawie zeznań J. O., L. O., A. S. i S. M. Powyższe ustalenia są dowolne, jeśli zważyć, że świadkowie A. S. (k. 79-80) i S. M. (k.80) wprawdzie potwierdzili, że J. O. i L. O. pracowali na działce nr [...], aczkolwiek nie wykluczyli, aby posiadaczem tej nieruchomości była A. M.. Świadkowie ci nie mieli żadnej wiedzy na temat, czy J. O., bądź jego ojciec L. O. użytkowali działkę samodzielnie, w swoim imieniu - w oparciu o umowę dzierżawy, czy też wykonywali na działce nr [...] określone czynności i zabiegi agrotechniczne na rzecz A. M. i na jej zlecenie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustaleń dokonano w oparciu o zeznania świadków L. O. i J. O., złożone w dniu 11 stycznia 2010 r. Organ pominął natomiast milczeniem, że owi świadkowie składali zeznania już wcześniej (J. O. w dniu 13 marca 2006 r. – k. 96-97 i w dniu 25 lipca 2007 r. – k.162-165, zaś L. O. w dniu 25 lipca 2007 r. – k. 162 – 165). Organy decyzyjne nie wyjaśniły istotnych rozbieżności w kolejnych zeznaniach tych świadków. Przykładowo – J. O. w ogóle nie wiedział w czasie dwóch pierwszych przesłuchań, jaka była wysokość czynszu dzierżawnego i zeznał, że te i inne kwestie związane z dzierżawą uzgadniał jego ojciec. Świadek ów, przesłuchany w dniu 11 stycznia 2010 r. stwierdził natomiast, że czynsz stanowił równowartość 1 tony pszenicy (k. 331). L. O. z kolei, w czasie przesłuchania w dniu 25 lipca 2007 r. (k. 165) oświadczył, że czynsz dzierżawny wynosił równowartość 1 tony pszenicy, przy czym w 2004 r. zapłacił A. M. równowartość 900 kg pszenicy. Ten sam świadek w czasie przesłuchania w dniu 11 stycznia 2010 r. stwierdził, że płacił czynsz stanowiący równowartość 2 ton pszenicy (k.331). Każdorazowo zeznania tych świadków różniły się co do tego, jaką uprawę w 2004 r. prowadzono na działce nr [...] (pszenica, pszenica z wsiewką trawy nasiennej, trawa nasienna). Należy zwrócić uwagę, że w oświadczeniu z dnia 12 maja 2005 r., które było podstawą wznowienia J. O. oświadczył, że działka była obsiana pszenicą. Niekonsekwentne i niejasne były wypowiedzi świadków L. O. i J. O. w tak istotnej kwestii, przedmiotem jakiej umowy była działka nr [...] oraz jakie były strony tej umowy. Organy nie wyjaśniły powyższych kwestii, jak również, co było przyczyną tego, że pierwotnie J. O. zrezygnował z dopłat bezpośrednich do spornej działki (korekta wniosku z dnia [...] lipca 2004 r.). Nie zweryfikowano także prawdziwości jego twierdzenia zawartego w oświadczeniu z dnia 12 maja 2005 r., że uprawia działkę nr [...] nieprzerwanie od 10 lat. Jest to stwierdzenie mało prawdopodobne, z uwagi na wiek świadka. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W myśl zaś art. 78 § 1 k.p.a. – żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z naruszeniem w/w przepisów oraz art. 86 k.p.a. nie został uwzględniony wniosek A. M. z dnia 31 grudnia 2009 r. o przesłuchanie w charakterze świadka - urzędnika Biura Powiatowego AR i MR, który "obsługiwał" wniosek J. O., m.in. na okoliczności przyczyny wycofania się przez J. O. z dopłat do działki nr [...]. Okoliczności te mogły mieć istotne znaczenie dla sprawy, podobnie jak to, dlaczego w późniejszym czasie J. O. znowu zmienił swoją decyzję co do ubiegania się o płatność bezpośrednią do tego gruntu. Organy decyzyjne nie zwróciły uwagi na treść oświadczenia z dnia 12 maja 2004 r. podpisanego w dniu 12 maja 2005 r. przez J. O., A. S. i S. M. Kserokopia tego oświadczenia znajduje się m.in. na k.47 akt administracyjnych. Na pierwszy "rzut oka" widać, że zwrot "2004 r." jest dopisany na marginesie oświadczenia. Nie jest zatem wykluczone, że zwrot ten nie istniał w czasie podpisania oświadczenia, a został zamieszczony dopiero w późniejszym czasie. Nie wyjaśniono, kto pisał treść oświadczenia, z czyjej inicjatywy, jak również, co było przyczyną poprawienia (przerobienia) zwrotu "2004" w przedostatnim wierszu w/w oświadczenia. W sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ powinien z urzędu dopuścić dowód z przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a. Zaniechanie tej czynności świadczy o tym, że organy nie podjęły nawet próby wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przyjmując z góry za prawdziwą tezę, iż posiadaczem działki nr [...] w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, był J. O.. Skoro organ I instancji wznowił postępowanie w oparciu o treść obu oświadczeń z dnia 12 maja 2005 r., powinien jednoznacznie wypowiedzieć się, czy owe oświadczenia stanowiły nowe okoliczności bądź nowe dowody, czy okoliczności lub dowody istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej i czy znane były organowi w dniu 20 listopada 2004 r. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, rządzi się odrębnymi regułami i nie może stanowić permanentnej kontynuacji postępowania "zwykłego". Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania, m.in. co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. art. 149 § 2 k.p.a.). Negatywna weryfikacja podstaw wznowienia musi zawsze skutkować zastosowaniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczność, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto z urzędu, nie zwalniała od wykazania istnienia przesłanki wznowieniowej, na którą organ powołał się w postanowieniu o wszczęciu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Trafnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu – uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Skoro decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2004 r. została doręczona A. M. w dniu 23 grudnia 2004 r., to decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. mogła być wydana i doręczona najpóźniej do dnia 23 grudnia 2009 r. Nie można podzielić zarzutów skargi, które wskazują na wadliwe przesłuchanie świadków w dniu 11 stycznia 2010 r., bo – zdaniem skarżącej ta czynność odbyła się poza miejscem siedziby organu, a poza tym nie powiadomiono strony o personaliach świadków. Podnieść należy, że wbrew wskazanym zarzutom, procedura administracyjna nie nakazuje przesłuchania świadków w siedzibie organu oraz nie zobowiązuje organu do zawiadamiania strony o personaliach świadków. Przesłuchania świadków w Biurze Powiatowym AR i MR w dniu 11 stycznia 2010 r. dokonali pracownicy upoważnieni przez organ I instancji. O miejscu i terminie przesłuchania świadków oraz o okolicznościach będących przedmiotem tych czynności, skarżąca została powiadamiana w myśl art. 79 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, nie można skutecznie zarzucić wadliwość czynności procesowych dokonanych w dniu 11 stycznia 2010 r. Skoro jednak, o czym była wcześniej mowa - zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zapadły z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 , 75 § 1, 78 § 1, 86 i art. 146 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 250 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę należy dostosować się do powyższych wskazań, a po uzupełnieniu postępowania - wydać jedną z właściwych decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 1, albo w art. 151 § 2 k.p.a. Niezależnie od ewentualnych działań (podjętych z urzędu lub na wniosek strony) zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, organ I instancji dopuści dowód z przesłuchania A. M. w charakterze strony, dołączy w celach dowodowych akta administracyjne J. O. prowadzone przez Biuro Powiatowe AR i MR, a związane z rozpatrzeniem wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do spornej działki. Należy również ustalić personalia urzędnika (urzędników) zatrudnionego (zatrudnionych) w Biurze Powiatowym AR i MR i zajmującego się (zajmujących się) wnioskiem złożonym przez J. O., a następnie dopuścić dowód z jego (ich) zeznań, na okoliczności wskazane przez stronę w jej piśmie z dnia 31 grudnia 2009 r. oraz na okoliczności, o których była mowa wyżej.