I SA/Wa 2232/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [..] , po rozpatrzeniu odwołania P. w W. od decyzji Wojewoda [..] z dnia [..] marca 2010 r., nr [..], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [..] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [..], obręb [..] , oznaczonej jako działki nr [..] o pow. [..] ha i [..] o pow. [..] ha, uregulowanej w KW nr [..]– utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] marca 2010 r., nr [..], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [..] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [..] , obręb [..] , oznaczonej jako działki nr [..] o pow. [..] ha i [..] o pow. [..] ha , uregulowanej w KW nr [..] . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. [..] nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem. Ponadto ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego - tym samym należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy [..] Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazały, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił, do jakiego organu administracji należała sporna nieruchomość. Nie uwzględnił bezwzględnej przesłanki negatywnej komunalizacji tj. art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa PKP. Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że postępowanie uwłaszczeniowe, wnioskowane przez skarżącego, jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 roku. Ten stan rzeczy stał się powodem dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej". W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji, nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak - po stronie [..] - tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości - wydanymi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). W orzecznictwie NSA stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która nakazuje przyjmować, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna. Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji. Ponieważ P. nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia – Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jego zarządzie. Dlatego też mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. , nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa art. 11 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec tego Wojewoda prawidłowo stwierdził, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy [..] . Na poparcie swojej argumentacji przytoczyła też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest: – błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku , w brzmieniu ustalonym przed dniem 27 maja 1990 r.), polegającą na błędnym przyjęciu, iż przedmiotowe grunty należały do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji , – błędne zastosowanie przepisu ar. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy..., – błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy ...polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu , iż nieruchomość stanowiąca własność skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała" do P. , - błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji , restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [..], – art. 7 , 77 i 107§ 3 kpa kpa, a to przede wszystkim poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Wojewody [..] z dnia [..] marca 2010r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna , która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny . Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P. Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. W niniejszej sprawie nie miał zastosowaniae także art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego , a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe PKP. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że na nieruchomości znajduje się linia kolejowa. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 ) . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji