II SA/Wr 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T.G. i B.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali gazowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B.G. i T.G. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r., Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie realizacji magistrali gazowej zrealizowanej na podstawie zezwolenia z dnia 30 października 1968r., a przebiegającej przez działkę o nr ew.102 AM – 3 obręb S., gmina O.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 17 grudnia 2007 r. B. i T.G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z wnioskiem o wszczęcie m. in. postępowania w sprawie samowolnego wykonania magistrali gazowej przebiegającej przez działkę nr ew. 102 AM - 3 obręb S., gm. O.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją nr 105/2010 z dnia 30 września 2010 r., umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Od powyższej decyzji odwołali się B. i T.G.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji, stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w związku z realizacją gazociągu wysokoprężnego magistralnego o średnicy 350 mm O.-W., długości 54,1 km, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. wydało w oparciu o art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym decyzję nr 1/68 z dnia 18 marca 1968r., znak [...] ustalającą lokalizację szczegółową przedmiotowego obiektu. W aktach sprawy znajduję się kserokopia zezwolenia z dnia 30 października 1968 r. wydanego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wydział Spraw Wewnętrznych na ułożenie i przeprowadzenie konserwacji gazociągu. Zdaniem organu odwoławczego, wprawdzie organ I instancji mylnie przyjął, że ww. zezwolenie z dnia 30 października 1968 r. stanowi decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu (i na podstawie tego stwierdzenia stwierdził, że nie doszło do samowoli budowlanej) to jednak fakt, że takowe zezwolenie zostało wydane, obok innych ustalonych okoliczności, pozwala stwierdzić, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w sprawie. W rozstrzyganym przypadku nie ma w ocenie organu odwoławczego podstaw aby uznać przebiegający przez działkę skarżących gazociąg za samowolę budowlaną. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt był realizowany przez podmiot państwowy. Okoliczność ta ma wielce istotne znaczenie, ponieważ pozwala przypuszczać, że inwestycja została zrealizowana w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym również po uzyskaniu wymaganych prawem pozwoleń. Teza ta znajduje potwierdzenie w fakcie wydania ww. decyzji nr 1/68 z dnia 18 marca 1968r., znak [...] ustalającą lokalizację szczegółową przedmiotowego obiektu oraz zezwolenia z dnia 30 października 1968 r. wydanego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Rozstrzygnięcia te potwierdzają okoliczność podejmowania przez inwestora starań mających na celu przeprowadzenie inwestycji w zgodzie z przepisami. Fakt, iż na chwilę obecną nie zachował się komplet dokumentacji dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być w ocenie organu odwoławczego interpretowany jako okoliczność, która potwierdza samowolę budowlaną. Zwrócić uwagę należy bowiem na to, że wykonana ona został ponad 40 lat temu. Tak znaczny upływ czasu uprawdopodabnia raczej zaginięcie dokumentacji, a nie to, że nigdy nie istniała. Zdaniem organu nie ma żadnych podstaw, aby podejmować dalsze działania, który miałyby na celu jej pozyskanie. Odnalezienie oryginału decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji potwierdziłoby bowiem legalność inwestycji, brak tego dokumentu, wobec ponad 40 lat, które dzielą datę wykonania obiektu, a chwilą obecną, nie stanowi natomiast dowodu potwierdzającego samowolę budowlaną. Znamienne w sprawie jest również to, że legalność przedmiotowego obiektu nie była kwestionowana przez poprzedniego właściciela nieruchomości przez którą on przechodzi. Zarzut samowoli podnieśli dopiero Państwo G. po nabyciu w roku 2002 działki o nr ew. 102 AM - 3 obręb S., gm. O.. Reasumując nie ma w ocenie organu konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest samowola budowlana. Nie istnieją bowiem dowody przemawiające za uznaniem przedmiotowej magistrali gazowej za samowolę budowlaną, co stanowiłoby podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Należy zatem uznać, iż tak zakreślony przedmiot postępowania nie istnieje - ustalony bowiem w sprawie stan faktyczny nie pokrywa się z abstrakcyjnie określonym stanem faktycznym hipotezy normy prawnej, który musi zaistnieć i być bezsprzecznie udowodniony, by wystąpiły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest samowola budowlana. W konsekwencji powyższego należy umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Odnosząc się kwestii stanowiących argumentację odwołania organ wyjaśnił, iż nie mają racji Państwo G., których zdaniem jedynie oni są stroną postępowania jako właściciele działki, a udział w postępowaniu zarządcy przedmiotowej magistrali uzależniony powinien być od złożenia przez niego wniosku o uznanie go za stronę w sprawie. Sam bowiem fakt, że Spółka A jest zarządcą przedmiotowego gazociągu przesądza o tym, że jest stroną postępowania. Natomiast przesyłanie wszelkich rozstrzygnięć podejmowanych przez PINB w O. do wiadomości Urzędu Miejskiego w O., wynika z błędnego przekonania organu I instancji, że jest on zobowiązany na mocy przepisów prawa do informowania organów gminy o działaniach podejmowanych w ramach należących do jego kompetencji. Nie ma to jednak żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Mając na uwadze powyższe postanowiono orzec jak wyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T.G. i B.G. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organ błędnie ustalił listę stron - uznał za stronę podmiot, czyli Spółka A - nie legitymujący się żadnym interesem prawnym do udziału w tym postępowaniu. Strona skarżąca uważa, że organ faworyzuje domniemaną w/w stronę postępowania i łamie tu zasady uczciwego postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących stroną postępowania w sprawie samowoli może być właściciel obiektu, a nie jego zarządca. Dalej skarżący zarzucili, że organ nie ujawnił zastosowanych kryteriów oceny zaistnienia samowoli budowlanej. Strona uważa, że w tej sprawie jedyne uprawnione domniemanie to domniemanie wiarygodności Ksiąg Wieczystych. Można domniemywać, iż wyłącznie właściciel gruntu dysponuje wszelkimi i prawami do nieruchomości. Wszelkie inne podmioty, roszczące sobie prawa do danej nieruchomości muszą wykazać dowodami zasadność swych roszczeń, albowiem nie można domniemywać ich praw do danego terenu. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji "mylnie przyjął że ww. zezwolenie z dn., 30 października 1968.r. stanowi pozwolenie na budowę przedmiotowego gazociągu", jednakże podtrzymuje decyzję organu I instancji jako prawidłową. To jest w ocenie skarżących niedopuszczalne nadużycie. Nadto skarżący podkreślili, że stwierdzenie organu: "... brak tego dokumentu [pozwolenia na budowę] nie stanowi natomiast dowodu potwierdzającego samowolę budowlaną" - kończy postępowanie administracyjne oparte na dowodach, a zaczyna sfera domniemań i "uprawdopodobniania" domysłów. Organ wskazuje jedynie na "okoliczność podejmowania przez inwestora starań mających na celu przeprowadzenie inwestycji w zgodzie z przepisami". Skarżący odnosząc się do stwierdzenia organu: "Tak znaczny upływ czasu uprawdopodobnia raczej zaginięcie dokumentacji, a nie to, że nigdy nie istniała", zarzucili, że z tego rozumowania wynika, iż w 1968r. prawdopodobieństwo istnienia prawidłowej dokumentacji było znikome i prawdopodobieństwo to wzrasta z upływem czasu. Skomentowanie takich wywodów na gruncie k.p.a. jest w ocenie skarżących niemożliwe. Organ wspomina o rzekomym wywłaszczeniu nieruchomości. W istocie poprzedni właściciel został "wywłaszczony z pszenicy zasianej na trasie gazociągu, a nie z praw właścicielskich do terenu. Inwestor nie nabył żadnych praw do terenu - dowód - zapisy w KW. Nadto skarżący wskazali, że organ stwierdzając: "nie istnieją bowiem dowody przemawiające za uznaniem przedmiotowej magistrali gazowej za samowolę budowlaną" - zapomina wskazać, co może być takim dowodem, skoro nie jest nim brak poprawnej dokumentacji i nie jest takim dowodem brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz.1270/ - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 p.p.s.a.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a.. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a., czyli decyzje te naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, iż podlegają one usunięciu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Istotny jest przy tym również przepis art. 75 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracyjnym prowadzącym postępowanie dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie przyjęte zostało, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 75 k.p.a.) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Ciężar dowód obciąża organ administracyjny. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy zaniechały zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, gdy zaś tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanej w sprawie normy prawa. O ile zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że nie można było przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, iż zezwolenie z dnia 30 października 1968r. wydane Przedsiębiorstwu Państwowemu G. Okręgowe Zakłady Gazowe w Z. w oparciu o przepis art.35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz.94/ - na prowadzenie robót związanych z budową i konserwacja wysokoprężnego gazociągu magistralnego trasy O.–W. z odgałęzieniami - stanowi decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego gazociągu, to co najmniej przedwczesne było stanowisko tegoż organu jak i organu I instancji, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Organy przyjęły, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać spornego gazociągu przebiegającego przez działkę skarżących za samowolę budowlaną. I tak organ odwoławczy opierając się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, a to na opisanym wyżej zezwoleniu, jak i decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 18 marca 1968r., Nr [...] wydanej przez Głównego Architekta Województwa W. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. w oparciu o art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47) i zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (Monitor Polski nr 25 poz. 129), jak i biorąc pod uwagę, że sporny obiekt był realizowany przez podmiot państwowy, wywiódł z tego, stwierdzając ogólnikowo, że inwestycja ta zrealizowana została w zgodzie z przepisami. W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęcie przez organy w oparciu o opisane wyżej decyzje, przy równoczesnym zaniechaniu dokonania ustaleń i oceny na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tejże budowy, że sporna inwestycja nie nastąpiła w ramach samowoli budowlanej - było jak to już wyżej Sąd podkreślił - co najmniej przedwczesne. Otóż aby można było przyjąć takie stanowisko jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, to w należało legalność tej budowy oceniać według przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 7, poz.46/, skoro z akt sprawy zdaje się wynikać, że sporna inwestycja zrealizowana została w okresie, gdy obowiązywały przepisy tej ustawy /por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II S.A./Ol 860/08, LEX nr 537989/. Skoro zaś orzekające w sprawie organy nie uczyniły tegoż, równocześnie nie wyczerpując wszystkich możliwości dotarcia do ustalenia wydania pozwolenia na budowę spornego gazociągu bądź zgłoszenia tejże budowy, to zaniechanie poczynienia tych ustaleń powoduje brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Narusza to niewątpliwie przepis art. 7 k.p.a., jak i art.86 k.p.a. Tym samym Sąd nie miał wątpliwości, iż organy nadzoru budowlanego uchybiły zasadzie swobodnej oceny dowodów, uregulowanej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie uczynienie zadość tejże regule nie było możliwe, z uwagi na zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenia postanowień art. 77 § 1 k.p.a.. Tenże przepis zapewnia realizację zasady prawdy obiektywnej, obligując organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności(por.B.Adamiak,J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Nadto podkreślić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także należyte ustalenie stron postępowania. Stosownie bowiem do postanowień art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać przy tym jednak należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt IIOSK 616/08, podzielonym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie jest takim postępowaniem, a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a.. Ujęcie strony określone w tymże przepisie proceduralnym jest bardzo obszerne, z uwagi na pojęcie interesu prawnego stanowiącego jego element konstrukcyjny. Jednakże tak w literaturze jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, a nadto powinien być oparty na normach prawa administracyjnego materialnego. W sytuacji zaś, gdy określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, ale brak jest przepisu prawa materialnego uzasadniającego takie zainteresowanie, to wówczas mamy do czynienia jedynie z interesem faktycznym, który nie uprawnia do uznania za stronę. W kontekście powyższych rozważań uznanie za stronę jedynie skarżących oraz Spółki A we W., gdy nadto w aktach sprawy brak jest dokumentu określającego umocowanie dla tejże Spółki, przy równoczesnym całkowitym pominięciu a tym samym nie wyjaśnieniu kto jest właścicielem spornego obiektu, a które to prawo niewątpliwie przesądza o przymiocie strony w niniejszym postępowaniu, pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu w tym zakresie stanowi również naruszenie prawa. Konkludując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny, wskazane przez Sąd uchybienia wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie w pkt. II uzasadnione jest natomiast brzmieniem art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art.200 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu H.B.5.05.2011r.