IV SA/Wa 2250/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. L. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania W. L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszenia -wiaty o powierzchni 166 m kw. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Kolegium wskazało, że W. L. w swoim odwołaniu podniosła, iż analiza obszaru została zawężona jedynie do minimalnej odległości wskazanej w przepisach, tymczasem dla pełnego zobrazowania stanu zagospodarowania należało wziąć pod uwagę całość zabudowań od ulicy. Dalej podjęła się próby orientacyjnej analizy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na poszerzonym obszarze oraz zarzuciła organowi I instancji, że oparł się na mapach, które nie uwidoczniają wszystkich zabudowań. Rozpatrując sprawę Kolegium przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ze szczególnym uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu. Dalej wskazano, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdzie zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z przepisu tego wynika, że organ dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie o odpowiedniej skali granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania spełnia wymagania wymienione w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Dalej podniesiono, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykreślenie obszaru większego aniżeli wskazany w rozporządzeniu powinno być stosowane z dużą ostrożnością bowiem wielkość przyjętego obszaru determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Większy obszar niż wynikający z rozporządzenia miałby uzasadnienie w wypadku, gdyby przykładowo nie występowała jakakolwiek zabudowa albo obszar ten obejmowałby zabudowę o niezwykle silnym zróżnicowaniu. Okoliczności takie jednak nie miały miejsca w sprawie. Otóż obszar analizowany obejmował zabudowę istniejącą po obu stronach ulicy [...], a dominującą funkcją obszaru to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą, Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków ze względu na to, że nie została spełniona przesłanka, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mianowicie działki sąsiednie nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wyznaczenia żądanego przez wnioskodawczynię wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jeśli wynika to z analizy. Tymczasem z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 0,17. Dla przedmiotowej działki wskaźnik wynosi 0,31 i jest największy w całym obszarze, a po zrealizowaniu planowanej inwestycji parametr ten wzrośnie do 0,38. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wskaźnika według wielkości inwestycji podanej przez inwestora. Jednocześnie nie jest możliwe wyznaczenie innego wskaźnika gdyż żadna z nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zainwestowana na poziomie 0,38. Odnosząc się do zarzutów strony wskazujących na nierzetelne przebadanie analizowanego obszaru organ stwierdził, że porównanie aktualnej mapy zasadniczej udostępnionej w serwisie IGEOMAP z załącznikiem graficznym do zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby na nieruchomościach znajdujących się w granicach analizowanego obszaru znajdowały się zabudowania pominięte przez organ I instancji. Odnośnie wyliczeń przedstawionych przez skarżącą organ stwierdził, że nie mogą one podważać ustaleń poczynionych przez uprawnionego architekta. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła W. L., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nie uwzględnienie rzeczywiście istniejącej zabudowy na obszarze analizy oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału w zakresie intensywności zabudowy na analizowanym obszarze. Nadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 2 tej ustawy oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie obszaru analizy bez uwzględnienia wniosków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, w tym w oderwaniu od obszaru stanowiącego urbanistyczną całość. Skarga wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno znaleźć się uzasadnienie, dlaczego organ przyjął konkretny obszar analizowany. Dotyczy to zarówno sytuacji gdy organ wyznaczył minimalny obszar analizy, jak również wówczas gdy został wyznaczony obszar większy od minimalnego (powołano orzecznictwo sądów administracyjnych). Tymczasem w orzeczeniu organu I instancji brak jest takiego uzasadnienia, zaś w decyzji Kolegium śladowe uzasadnienie również jest niezgodne z prawem nie wyjaśniając motywów rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W szczególności użyty zwrot "jak się wydaje" jest niedopuszczalny. Tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa. Dalej skarga wskazuje, że w odwołaniu skarżąca powołała się na fakt, iż ustalone przez organ wskaźniki zabudowy poszczególnych działek są inne niż wskaźniki rzeczywiste. Na poparcie tych twierdzeń złożyła wydruki z systemu iGeoMap na podstawie danych BGiK Urzędu Miasta W. Z wydruków tych wynikały różnice między mapami użytymi przez organ I instancji dla wydania decyzji, a rzeczywistym stanem rzeczy w zakresie istniejącej zabudowy. Rzeczywista intensywność zabudowy jest większa niż wynikająca z załącznika mapowego do decyzji. Dotyczy to w szczególności działek o nr [...]. Jako dowód strona wskazała współczynnik zabudowy przy ul. [...], sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Z dowodu tego wynikają różnice w zakresie określenia wskaźnika intensywności zabudowy na poszczególnych działkach w porównaniu do ustaleń dokonanych w decyzji organu I instancji. Tymczasem Kolegium stwierdziło, że takowe różnice nie istnieją, co oznacza, że ustalenia organu odwoławczego są sprzeczne z istniejącym stanem rzeczywistym, także z materiałem zgromadzonym w sprawie, a zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 § 1 kpa. W dalszej części skargi W. L. zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Wywodzi, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kreuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Przedmiotowa działka znajduje się w ciągu działek położonych po zachodniej stronie ulicy [...] i tworzy z nimi urbanistyczną całość. Obszar ten wykazuje odrębność i wyraźnie odcina się od otaczającego terenu. W ocenie skarżącej obszar analizy powinien obejmować cały obszar po zachodniej stronie [...] począwszy od ul. [...] w kierunku południowym. Tymczasem obszar analizy w niniejszej sprawie został wyznaczony bez "jakiejkolwiek refleksji" w przedmiocie cech urbanistyczno-architektonicznych wokół przedmiotowej działki. Organ nie wziął pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa, a jedynie "mechanicznie" przyjął niemal minimalny obszar analizy. Ponadto nie uzasadnił dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Rozporządzenie nie wymaga aby granice obszaru analizy tworzyły jakąś równą geometryczną figurę i były w sposób równomierny wyznaczone wokół działki. Wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika. Zdaniem skarżącej biorąc pod uwagę różnice między wielkością zabudowy w obszarze, który powinien być obszarem analizowanym, intensywność zabudowy nie musi odpowiadać średniej intensywności na analizowanym obszarze. Oto na działkach znajdujących się w tym samym ciągu co działka nr [...] tj. na działce [...] intensywność zabudowy wynosi 0,568, na działce [...] - 0,468, na działce [...]-0,411, co przy planowanej przez skarżącą zabudowie ok. 0,38 jest wielkością znacznie większą. Na zakończenie skarga przywołuje art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywodzi, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przy jej wydaniu organ kierował się powyższymi zasadami. Podstawą materialną wydania decyzji były powołane prawidłowo przez organ I instancji przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ze szczególnym naciskiem położonym na pkt 1 art. 61 ust. 1. Mianowicie organ nie dokonał analizy dalszych warunków niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5) uznając, że nie został spełniony pierwszy z nich statuujący zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jako podstawowy argument i właściwie jedyny organ przywołał ustalenia zawarte w wynikach analizy przeprowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Mianowicie wyznaczony w oparciu o wskazane rozporządzenie obszar analizowany, którego prawidłowości, a w szczególności granic, organ II instancji nie zakwestionował, zawiera takie działki, których stopień zainwestowania nie pozwala na przyjęcie proponowanej przez wnioskodawczynię inwestycji. Organ przeprowadził analizę wymaganych parametrów planowanej zabudowy m. in. intensywności wykorzystania terenu, określonej wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wyznaczono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i ustalono, że stan zainwestowania na działce objętej wnioskiem jest najwyższy z działek objętych analizą i dalece odbiega od tego średniego wskaźnika. Z tego powodu uznano, że nie jest możliwe wyznaczenie wskaźnika wielkości zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z takim stanowiskiem i składając odwołanie podniosła szereg konkretnych zarzutów, co do części których organ, wbrew regułom postępowania odwoławczego, nie ustosunkował się w wystarczającym zakresie lub też sformułował twierdzenia, które budzić mogą uzasadnione wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Za trafny należało uznać pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że organ nie musi uzasadniać dlaczego przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przyjął odległość stanowiącą trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Co prawda skarga przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że w każdym wypadku organ musi wyjaśnić jakimi względami kierował się przy wyznaczaniu tych granic, zarówno gdy przyjmuje trzykrotność szerokości frontu działki, jak i wartość większą, nie mniej jednak sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela takiego poglądu. Otóż przepis §3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powołana wyżej norma wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. W ocenie Sądu taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i ową zasadą "dobrego sąsiedztwa". Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "działka sąsiednia". Pojęcie owo początkowo wywoływało w orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne, bowiem dopuszczano możliwość wąskiego jego rozumienia, mianowicie jako działkę bezpośrednio graniczącą. Koncepcja ta jednak nie znalazła racjonalnego uzasadnienia, ograniczając w sposób oczywisty możliwość różnorodnego, choć nie dowolnego rozwoju urbanistycznego terenów. Ustawa jednak posługuje się pojęciem sąsiednia, co oznacza ukierunkowanie na najbliższe rejony w stosunku do terenu inwestycyjnego. Tym samym ustalenie granic obszaru analizy w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". Dopiero rozszerzenie obszaru powyżej trzykrotności powoduje, że odchodzimy od reguły biorąc pod uwagę nieruchomości coraz bardziej oddalone od terenu inwestycyjnego. I jedynie taki zabieg - w ocenie Sądu - winien być uzasadniony przez organ. Wobec powyższego rozważania Kolegium co do tego zarzutu należy uznać za trafne i uzasadnione. Z ustaleniem granic terenu analizowanego łączy się zarzut skargi, jak również argument odwołania, że do obszaru analizowanego powinna zostać wzięta zabudowa na działkach położonych po zachodniej stronie ulicy [...] począwszy od ul. [...]. Obszar ten wykazuje odrębność jako przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej jako uzupełniającej funkcję mieszkaniową i winien być wzięty jako punkt odniesienia do nowej zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wypowiada się w powyższej kwestii, co można usprawiedliwić faktem, iż w odwołaniu zarzut ten nie został w sposób wyraźny i odrębny sformułowany. Pojawia się jedynie na stronie drugiej odwołania przy okazji innego zarzutu. Dopiero w skardze został wyraźnie sformułowany, stąd też nie można czynić Kolegium wytyku, że nie ustosunkowało się do niego przy rozpatrywaniu odwołania. Dokonując analizy owego argumentu Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis wyraźnie stanowi, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek. Proponowany przez skarżącą sposób wyznaczenia obszaru analizowanego byłby niewątpliwie dla niej korzystniejszy, jednakże nie wydaje się aby miał umocowanie w przepisach. Otóż w ocenie Sądu obszar ten wyznacza się jednolicie wokół działki inwestycyjnej, bez możliwości poszerzenia w jedną stronę, akurat korzystną dla zainteresowanego, co miałoby miejsce w takim wypadku. Jeżeli zatem organ zdecyduje się na przyjęcie odległości obszaru stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki, odległość ta musi być jednorodnie poprowadzona wokół działki na każdym jej odcinku. Jeśliby natomiast uznał, że możliwe jest poszerzenie obszaru analizowanego z konkretnych powodów, tę większą odległość również musi jednolicie poprowadzić, bez żadnych wyjątków. Przyjęcie bowiem jakiś terenów do obszaru analizowanego ponad wynikającą z prostego geometrycznego wyrysowania granic powodowałoby sytuację nieusprawiedliwionego faworyzowania lub dyskryminowania stron tego postępowania. Tym samym zarzut skargi, że obszar analizy został wyznaczony bez jakiejkolwiek refleksji w przedmiocie cech urbanistyczno-architektonicznych wokół przedmiotowej działki jest zupełnie niezrozumiały. W ocenie Sądu taki jest właśnie cel wyznaczenia tego obszaru, równomiernie i wokół, aby odzwierciedlał stan zainwestowania terenów wokół działki inwestycyjnej i nie wprowadzał żadnych manipulacji w tym zakresie. Inną kwestią jest podniesiony w skardze zarzut co do tego, aby granice obszaru tworzyły równą geometryczna figurę. Jeśli bowiem wskutek wyznaczenia granic obszaru analizowanego okaże się, że działka jest "przecięta", czyli nie mieści się w nim w całości, nie ma przeszkód aby do analizy włączyć ją w całości. W ten sposób ostatecznie granice tego obszaru będą miały nieregularny kształt. Owa nieregulamość jednak nie wynika z dowolnego przyłączania dziatek do terenu poddanego analizie, lecz jest wynikiem geometrycznego charakteru tych działań. Powyższej omówione zarzuty skargi nie mogły skutkować wyeliminowaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uchylił jednak zaskarżoną decyzję z powodu uchybienia przepisom procesowym, o czym była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia. Argument, który legł u takiego rozstrzygnięcia jest powiązany bezpośrednio z zarzutem o charakterze merytorycznym podniesionym w skardze i ma zasadnicze znaczenie dla sprawy. Otóż w odwołaniu strona wskazała, że ustalony w analizie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu odnośnie kilku sąsiednich dziatek jest nieprawidłowy, a konkretnie zbyt niski. Na tę okoliczność przedłożyła stosowne mapy z systemu iGeoMap i wywodziła, że stan zainwestowania na tych działkach jest większy od przyjętego w decyzji organu I instancji. Tym samym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest odmienny od przyjętego przez Prezydenta. Gdyby uwzględniono stan jaki wynika z tych map wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy byłby wyższy, co w konsekwencji zmieni średni wskaźnik, tudzież działka inwestorki nie będzie charakteryzowała się tym najwyższym wskaźnikiem ustalonym na poziomie 0,31. Odwołująca się przedłożyła wykonane przez siebie orientacyjne wartości wskaźników, gdyby przyjąć stan zainwestowania wynikający z przedłożonych map. Argumentacja ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem potwierdzenie tezy skarżącej, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest wyższy od przyjętego w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, mogłoby, choć oczywiście nie musiałoby doprowadzić do weryfikacji poglądu przyjętego jako koronny argument przy wydawaniu odmownej decyzji. Tymczasem tak istotny argument organ sprowadził do prostego wniosku, że porównanie aktualnej mapy zasadniczej udostępnionej w serwisie IGEOMAP z załącznikiem graficznym do zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby na nieruchomościach znajdujących się w granicach analizowanego obszaru znajdowały się zabudowania pominięte przez organ I instancji. Sąd dokonał oceny tego ustalenia i uznał, że może on budzić uzasadnione wątpliwości i powinien zostać szczegółowo wyjaśniony i opisany. Proste stwierdzenie w jednym zdaniu nie może być uznane jako wyczerpujące wyjaśnienie sprawy i prawidłowe skonstruowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Otóż załączone do odwołania mapy z serwisu IGEOMAP wskazują, że kolejno na działce nr [...] (k. 93 akt) w głębi patrząc od ul. [...] widoczna jest jakaś zabudowa (dach?) oznaczona kolorem szarym, na działce [...] (k. 92 akt) również w głębi widoczna jakaś zabudowa o kolorze szaro-niebieskim, na działce [...] (k. 92 akt) również widoczna jest figura o kształcie podłużnego prostokąta o kolorze szarym oraz w końcu na działce [...] (k.90 i 92) widoczna jest figura o kształcie prostokąta o kolorze szarym. Jednocześnie na tych mapach odrębnie zaznaczono linią koloru pomarańczowego z wypełnieniem o tej samej barwie zapewne jakieś zabudowania. Dysponując takim materiałem dowodowym organ nie był władny dokonać jego oceny dosłownie jednym zdaniem, bez dokładnej interpretacji tychże map i omówienia tych rozważań w uzasadnieniu. Opisane mapy wymagają dokładnego wyjaśnienia i winno uczynić to Kolegium w zaskarżonej decyzji. Wobec niezwykle istotnej okoliczności, która ma zostać tym środkiem dowodowym wyjaśniona, organ ma obowiązek dokładnie przeanalizować owe mapy i ustalić, czy aby widoczne na nich zabudowania (?) istnieją i czy wpływają w konsekwencji na wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Skoro tego zabrakło w zaskarżonej decyzji, konieczne było jej uchylenie jako naruszającej przepisy postępowania administracyjnego. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie.