VIII SA/Wa 1070/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 46 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., dalej jako Kpa), nakazał C. S. i J.S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie zapadło szereg decyzji I i II instancji oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Ostatnią decyzją, znak [...] z dnia [...].11.2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił decyzję tut. Inspektoratu Nr [...], znak [...] z dnia [...].10.2008r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie udało się ustalić w sposób jednoznaczny daty budowy spornego obiektu, co ma istotne znaczenie. W tej sytuacji, aby wyczerpać możliwości dowodowe, organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną. W związku z powyższym, po zwrocie akt sprawy przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia daty budowy drewnianego gołębnika na działce nr [...] w S., przy ulicy G.. W czasie przeprowadzonej rozprawy nie ustalono w sposób jednoznaczny daty budowy spornego gołębnika. W złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej przez biorących udział w rozprawie oświadczeniach, wystąpiły znaczne rozbieżności, co do daty budowy gołębnika (potwierdzające wcześniej złożone do akt oświadczenia). W dniu [...].01.2009 r. ze względu na podejrzenia składania fałszywych zeznań przez jedną ze stron i jej świadków, skierowano sprawę do Prokuratury Rejonowej w P., Ośrodek Zamiejscowy w S.. W dniu [...].06.2009 r. wpłynęło do tut. Inspektoratu z Komendy Policji w S. postanowienie o umorzeniu dochodzenia, zatwierdzone przez Prokuraturę Rejonową. Z uzasadnienia w/w postanowienia wynika, że "rozbieżności dotyczące ustalenia daty budowy gołębnika wynikły głównie z tego, iż jedna strona jako datę, przyjęła czas wybudowania budynku, druga czas remontu i dostosowania do nowych potrzeb". Po ponownym, wnikliwym przeanalizowaniu sprawy, organ I instancji ustalił, że obiekt powstał w latach siedemdziesiątych, przy rozstrzygnięciu sprawy obowiązują przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. oraz przepisy "w sprawie warunków technicznych, jakie powinny odpowiadać budynki" – Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (Dz. U. nr 17 z dnia 14 sierpnia 1980r., poz. 62) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.). Drewniany gołębnik zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 4d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. "prawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę", natomiast zgodnie z § 10, ust. 2, 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki", drewniany gołębnik należy zaliczyć do pierwszej kategorii uciążliwości - Ul. Minimalna odległość obiektu kategorii Ul od budynków mieszkalnych wynosi 15 m. Budynek mieszkalny Pani M.P. usytuowany jest, jak wynika z protokołu oględzin i załączonej do akt mapy w odległości około 11 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzję nr [...] z dnia [...].03.2010 r. uchylił i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że nie zbadano czy przedstawione przez stronę pozwolenie na budowę dotyczy spornego gołębnika. Przesłuchana ponownie jako świadek Pani C.S., oświadczyła, że przedłożone do akt sprawy pozwolenie na budowę komórki dotyczy obiektu użytkowanego obecnie jako gołębnik. Natomiast pozwolenie na budowę istniejącego na działce murowanego budynku gospodarczego w sąsiedztwie gołębnika zaginęło. W związku z powyższym, ustaleniem wystąpiono do Urzędu Miejskiego w S. o przesłanie informacji, czy w posiadanych rejestrach znajduje się zapis o wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na nazwisko C. S. wybudowanego w latach osiemdziesiątych jak oświadczyła Pani S.. W otrzymanej odpowiedzi z Urzędu Miejskiego w S. poinformowano nas, że nie istnieje żadne pozwolenie na budowę na nazwisko Pani C. S.. Analizując zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy organ przyjął, że sporny drewniany gołębnik został wybudowany legalnie jako komórka. Została samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania na gołębnik, lecz w zgodzie w przytoczonymi wyżej w uzasadnieniu obowiązującymi przepisami w chwili budowy, nie ma podstaw prawnych do zalegalizowania spornego obiektu jako gołębnik. Sprawa samowolnej budowy murowanego budynku gospodarczego zostanie rozstrzygnięta z urzędu odrębną decyzją administracyjną. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosła C.S.. W uzasadnieniu odwołania odwołująca się wyjaśniła, że nie można przywrócić sposobu użytkowania, którego nie było. W ocenie odwołującej się decyzja organu I instancji jest sprzeczna z prawem i oparta na błędnych ustaleniach faktycznych odnośnie daty budowy. Wniosła o uwzględnienie odwołania i zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania C.S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę). W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. W dniu [...].06.2007 r. do PINB w S. wpłynął wniosek M.P. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa postępowania zakończonego w I instancji ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].10.2006 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce P. C. S. nr ewid. [...], położonej przy ul. G. [...] w S.. Wnioskodawca w swoim piśmie podnosi, że jako strona w postępowaniu nie została poinformowana przez organ o wydaniu w/w decyzji. Organ I instancji - po rozpatrzeniu wniosku P. M.P. – decyzją nr [...] z dnia [...].07.2007 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce P. C.S. nr ewid. [...], położonej przy ul. G. [...] w .. Od powyższej decyzji nr [...] odwołała się w ustawowym terminie M.P., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2007 r. [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].03.2008 r. PINB w S. postanowieniem Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce P. C.S. nr ewid. [...], położonej przy ul. G. [...] w S., a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2008 r. działając w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].10.2006 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce P. C.S. nr ewid. [...], położonej przy ul. G. [...] w S.. Następnie w dniu [...].05.2008 r. decyzją nr [...] PINB w S. nakazał Państwu C. i J. S. zamieszkałym w S. przy ul. G. [...] rozbiórkę wykonanego drewnianego gołębnika znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo określonym terminie złożyli Państwo C. i J. S., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2008 r. [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w S. Nr [...] z dnia [...].03.2008 r., a następnie decyzją [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].05.2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].08.2008 r. decyzją Nr [...] PINB w S. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].10.2006 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie w/w gołębnika i nakazał Państwu C. i J. S. zamieszkałym w S. przy ul. G. [...] rozbiórkę wykonanego drewnianego gołębnika znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo określonym terminie złożyła C.S., wnosząc o jej uchylenie. W związku z powyższym, organ odwoławczy decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].10.2008 r. PINB w S. decyzją Nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].10.2006 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie w/w gołębnika i odmówił Państwu C. i J. S. zamieszkałym w S. przy ul. G. [...] wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie wykonanego drewnianego gołębnika znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo określonym terminie złożyła Pani C. S., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją Nr [...] w dniu [...].11.2008 r. [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r. organ powiatowy nakazał C. S. i J. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę). Postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2009 r. [...]WINB przekazał według właściwości PINB w S. wniosek P. C. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r. W związku z powyższym, PINB w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2010 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010 r. organ I instancji odmówił zmiany zaskarżonej decyzji z dnia [...].07.2009 r. nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. W związku z powyższym, PINB w S. decyzją nr [...] z dnia [...].06.2010 r. nakazał P. C. S. i P. J.S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę). Zdaniem organu II instancji, decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jest wadliwa i winna zostać uchylona. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu powiatowego nr [...] z dnia [...].10.2006 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego gołębnika nadal pozostaje w obrocie prawnym, a postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania wobec decyzji nr [...] z dnia [...].10.2006 r. zakończyło się decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zauważył, że w omawianej sprawie dochodzi do zaistnienia tzw. res iudicata. Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 w/w ustawy (res iudicata). Zasada res iudicata (powaga rzeczy osądzonej) spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 w/w ustawy rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Trzeba zauważyć, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1991 r., SAB 29/91 (niepubl.) chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Z uwagi, iż w rozpatrywanym przypadku zachodzi tożsamość przedmiotu i podmiotu postępowania, wydanie merytorycznej decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2010 r. stanowi naruszenie powyższej zasady (przedmiotowa sprawa rozstrzygnięta dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna) i przesądza o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...].06.2010 r. i umorzył przedmiotowe postępowanie wobec wykluczenia możliwości wydawania kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła M. P. (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania stoi w sprzeczności z wcześniej wydanymi decyzjami administracyjnymi oraz przepisami kpa, zgodnie z którymi organ powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącej brak było przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, przez co naruszono art. 138 kpa. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie podnosił kwestii pozostawania w obrocie prawnym wspomnianej decyzji ostatecznej, co świadczy o jego niekonsekwencji. Takie działanie organów nie wzbudza w niej również zaufania do organów państwa. Skarżąca dodatkowo podniosła, że postępowanie toczy się już kilka lat. Mając to na względzie poprosiła o umożliwienie całkowitego wyjaśnienia oraz załatwienie w trybie administracyjnym sprawy nielegalnie wybudowanego i użytkowanego gołębnika. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto dodał, że decyzją nr [...] z dnia [...].11.2010 r. stwierdził nieważność decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...].07.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z pćźn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm. -zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania kontrolowanego aktu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę) i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w tym przedmiocie. Podstawą uchylenia decyzji była okoliczność wcześniejszego wydania decyzji w tym przedmiocie, która pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja organu I instancji dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest więc z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa – nieważna, dlatego podlegała uchyleniu, zaś postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Skoro postępowanie przed organem I instancji dotyczyło sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w żaden sposób niewzruszoną, to organ I instancji w ogóle nie powinien prowadzić postępowania w tej sprawie, a ponieważ zostało przeprowadzone, dlatego należało je znieść przez umorzenie postępowania przed organem I instancji. Stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego II instancji po ustaleniu, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, wydał rozstrzygniecie odpowiadające prawu. Zauważyć należy, że utrzymanie w mocy decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę) stałoby w sprzeczności z ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie drewnianego gołębnika, co podważałoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zaufania obywateli do organów państwa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ po wznowieniu postępowania 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W związku z tym, organ I instancji nie mógł rozstrzygać o istocie sprawy bez wcześniejszego uchylenia decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie funkcjonowały w obrocie prawnym dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Dodatkowo organ prowadził kolejne postępowanie w sprawie i wydał następne rozstrzygnięcie w sprawie. Niewątpliwie takie procesowanie nie jest prawidłowe. Z odpowiedzi na skargę wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].11.2010r. stwierdził nieważność decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...].07.2009r. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...] z dnia [...].10.2006r., znak: [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce P. C.S. nr ewid. [...], położonej przy ul. G. [...] w S.. Funkcjonuje również postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego w/w decyzją. W związku z tym organ nadzoru budowlanego I instancji winien wydać decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy lub odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu nie ma przeszkód aby taka decyzja zapadła niezwłocznie po otrzymaniu akt postępowania. Bez merytorycznego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, że postępowanie w sprawie toczy się już kilka lat, aczkolwiek świadczy o złym sposobie prowadzenia postępowania. Sąd nie stwierdził również jakichkolwiek innych uchybień niewskazanych w skardze, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.