IV SA/Wa 262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane zażaleniem [...] Parku Krajobrazowego wniesionym na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym uzgodniono warunki zabudowy działki nr [...], położonej w obrębie Z., gmina M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, wiaty i altany. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła art. 53 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie: u.p.z.p.) w ten sposób, że "uzgodnień (...) dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęci stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Dokonując wykładni przepisów art. 64 ust 1 i 52 u.p.z.p. organ odwoławczy przyjął, iż inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy. Dalej organ wywiódł, że nie ma przepisów, które określałyby granice czasowe stosowania zmienionego art. 53 ust 5 u.p.z.p., a zatem regulacja ta odnosi się do wszystkich zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. W związku z powyższym merytoryczne rozpoznanie zażalenia [...] Parku Krajobrazowego, który nie jest inwestorem należało uznać za niedopuszczalne. Wnioskodawcą i jednocześnie inwestorem był A. W., co wynika m. in. z projektu decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy brak jest stosowanego wniosku inwestora o rozpatrzenie sprawy w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, który mógł być złożony według art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się [...] Park Krajobrazowy i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o unieważnienie zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2010 r. jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż art. 70 pkt 6 lit b ustawy o wspieraniu rozwoju, usług i sieci telekomunikacyjnych, zmieniający art. 53 ust 5 u.p.z.p., dotyczy jedynie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy jak twierdzi organ. Nadto interpretacja przedstawiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ogranicza ustawowe zadania dyrektora parku krajobrazowego, praktycznie uniemożliwia ich wykonywanie w zakresie art. 105 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 51, poz. 1220, ze zm.) obligującego dyrektora parku krajobrazowego do ochrony przyrody i krajobrazu powierzonego mu terenu parku krajobrazowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Uznał zarzuty skargi za bezzasadne podnosząc, iż skarżący w swojej argumentacji nie uwzględnił treści art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2010 r. odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana właściwości organu uprawnionego do uzgadniania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Po raz pierwszy Burmistrz Miasta i Gminy M. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji dla wskazanej w stanie sprawy inwestycji pismem z [...] sierpnia 2006 r. Ówcześnie decyzje - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - wydawano po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do innych, niż park narodowy i jego otulina, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] jako organ I instancji dwukrotnie wydawał postanowienia odmawiające uzgodnienia wnioskowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Minister Środowiska jako organ odwoławczy uchylał rozstrzygnięcia Wojewody i przekazywał do ponownego rozpoznania. Tymczasem w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 - zwana dalej: ustawą o udostępnianiu informacji), która na mocy art. 147 ust 4 lit a - nadała art. 53 w ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. następujące brzmienie: "regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody". Sprawę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy przekazano zatem do organu właściwego jakim jest obecnie właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. W myśl bowiem art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym treść art. 53 ust. 4 u.p.z.p. należy odczytywać w związku z normą art. 64 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, iż przepisy m. in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Rację ma zatem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - organ odwoławczy wskazując skarżącemu, iż art. 53 ust. 3 - 5a u.p.z.p. odnosi się do decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 - zwaną dalej: ustawą o rozwoju usług) wprowadziła kolejną zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobą bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wniesione zażalenia przed tą datą a nierozpoznane do dnia wejścia w życie omawianej ustawy, nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane. Organ odwoławczy obowiązany był stosować przepisy aktualne w dniu wydawania aktu administracyjnego. I chociaż można powiedzieć, iż wyjątek od tej zasady wprowadził art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, bowiem zgodnie z jego brzmieniem do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tym niemniej jednak w aktach sprawy brak stosownego wniosku inwestora. Zatem właściwie w sprawie zastosowano regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą o wspieraniu rozwoju usług. Dalej odnosząc się do treści skargi nie można podzielić poglądu skarżącego, iż powyższa regulacja ogranicza ustawowe zadania dyrektora parku krajobrazowego wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Po pierwsze zauważyć należy, iż dyrektor parku krajobrazowego nie był nigdy organem właściwym do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., a zatem jego uprawnienia (a raczej ich brak) w tym względzie nie zmieniły się. Po drugie aktualne uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczające podmiotowe uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe nie wyłączają celu uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanych na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. To właśnie zadaniem organów właściwych w sprawie uzgodnienia jest ochrona przyrody w zakresie szczególnych jej form, w tym i parku krajobrazowego. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także stan faktyczny sprawy Sąd uznał, iż istotnie skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] kwietnia 2010 r., którym uzgodniono warunki zabudowy działki nr [...], położonej w obrębie Z., gmina M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, wiaty i altany. W konsekwencji rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o umorzeniu postępowania zażaleniowego (błędnie nazwanego "odwoławczym"), jako zgodne z prawem należało uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.