II SA/Gl 1396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.H. i G.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził na wniosek Ai G małżonków H. podział stanowiącej ich własność działki nr 1543/123 obręb [...] [...] , w rejonie ul. [...] j, o powierzchni [...] m2, na cztery działki budowlane: nr A o pow. [...] m2, nr B o pow. [...] m2, nr C o pow. [...] m2 i nr D o pow [...] m2 oraz na działkę nr E o pow. [...] m2 przeznaczoną na poszerzenie drogi wewnętrznej. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna z dniem [...] r. W związku z jej wydaniem zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] r. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W jego toku opracowany został w dniu [...] r. na zlecenie Prezydenta Miasta R. operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J.M.. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą A i G. Małżonków H. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z podziału ich działki nr A, zatwierdzonego decyzją tego Prezydenta z dnia [...] r. W wyniku wniesionego od tej decyzji przez małżonków Ha. odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] . W decyzji tej SKO zwróciło uwagę na potrzebę wyjaśnienia kwestii daty ostateczności decyzji o podziale nieruchomości odwołujących się oraz daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości (zwanej dalej uchwałą [...] r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie ustalił obciążającą solidarnie A. i G. małżonków H. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z podziału ich działki nr A położonej w R. w rejonie ulicy [...] , zatwierdzonego decyzją tego Prezydenta z dnia [...] r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 kpa oraz art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami ) w zw. z uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej .... W obszernym uzasadnieniu tej decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem prezentowanego w tym postępowaniu stanowiska przez małżonków H. oraz przesłanek i podstawy wyliczenia ustalonej opłaty adiacenckiej. W nawiązaniu do stanowiska strony organ stwierdził, że o wysokości obowiązującej stawki procentowej opłaty adiacenckiej decyduje data ostateczności decyzji o podziale nieruchomości a nie data wszczęcia postępowania podziałowego. Prezydent Miasta R. dokonał też szczegółowej oceny operatu szacunkowego w oparciu o który została wyliczona opłata adiacencka uznając, że został on sporządzony przez rzeczoznawcę J.M. zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z wydanym w oparciu o tę ustawę rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości). Aktualność tego operatu rzeczoznawca potwierdził dołączoną do niego zgodnie z § 58 ww. rozporządzenia klauzulą z dnia [...] r. Zdaniem organu operat został sporządzony prawidłowo, jest spójny, logiczny i rzetelny. Czytelne jest przedstawione w nim zestawienie poszczególnych transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania dla wykazania różnicy w cenie poszczególnych działek. Zgodnie z tak sporządzonym operatem, którego rzetelności i prawidłowości małżonkowie H. zdaniem organu w żaden sposób nie podważyli, wartość ich nieruchomości wzrosła w wyniku podziału o kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu obowiązującej w dacie podziału [...] stawki opłaty adiacenckiej stanowi o ustaleniu tej opłaty w kwocie [...] zł. Ponieważ działka podlegająca podziałowi stanowiła współwłasność ustawową, to opłata ta obciąża małżonków H. solidarnie w sytuacji gdy podziału nieruchomości dokonano na ich wniosek i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R.. Stwierdził też organ orzekający, że fakultatywność ustalenia opłaty adiacenckiej wynikająca z treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza dowolności w tym przedmiocie gdy występują warunki do ustalenia takiej opłaty. Nadto nie może przesądzać o nielegalności podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty. W odwołaniu od tej decyzji A. i G. małżonkowie H. wnieśli o jej uchylenie. Podtrzymali prezentowane już wcześniej stanowisko, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. narusza konstytucyjną zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa, w sytuacji gdy została ona podjęta dopiero w toku wszczętego już wcześniej postępowania o podział ich nieruchomości. Zarzucili nadto, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika aby zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonano według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 98 a ust. 1, ust. 1a, ust. 3, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1 – 3 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzieliło w całości ustalenia Prezydenta Miasta R. oraz ich ocenę prawną. Podkreśliło, że w dniu wydania oraz w dniu uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o podziale nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości [...] wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała ta jako prawo miejscowe stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego ( art. 87 ust. 2 Konstytucji RP ) i organy miały obowiązek jej stosowania zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa. Zdaniem SKO nie budzi również wątpliwości fakt wzrostu wartości nieruchomości odwołujących się w następstwie dokonanego jej podziału. Wzrost ten i jego wielkość wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.M.. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat taki może być wykorzystywany w celu, dla którego został sporządzony przez okres [...] od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie [...] operat może być wykorzystywany po stwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co w rozpatrywanej sprawie również miało miejsce. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO A. i G. małżonkowie H. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. jako wydanych na podstawie nieuzgodnionego ich zdaniem z Konstytucją art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tego unormowania z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że uchwała o ustaleniu stawki opłaty adiacenckiej została podjęta i weszła w życie już w toku trwającego postępowania o podziale nieruchomości i dlatego też nie powinna mieć do nich zastosowania. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien odstąpić od naliczenia tej opłaty. Za taką wykładnią prawa przemawia zdaniem skarżących treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06 w którym Trybunał stwierdził, że zasada zaufania jednostki do państwa i prawa wymaga aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daniowych, w chwili zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku. Prawo powinno być stanowione i stosowane, tak, aby nie stanowiło swoistej pułapki dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań. W świetle treści art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami obywatel nie ma zaś pewności nie tylko co do przyszłej wysokości opłaty ale również co do faktu, czy w ogóle zostanie ona nałożona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo podniosło, że w chwili złożenia wniosku o podział obowiązywała już treść art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalająca maksymalną wysokość opłaty adiacenckiej oraz, iż w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miasta R. o ustaleniu stawki tej opłaty w wysokości [...] wzrostu wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Skarżący nie zakwestionowali, że w związku z podziałem ich działki doszło do wzrostu wartości ich nieruchomości. Również dokonując z urzędu sprawdzenia tej przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej ( w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie została ona spełniona. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy obu instancji znajdują pełne potwierdzenie w treści sporządzonego na tą okoliczność ( wzrostu wartości nieruchomości i jego wielkości ) operatu szacunkowego z dnia [...] r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.M. ( zgodnie z treścią art. 146 ust. 1 a ustawy). Szczegółowej oceny tego operatu pod względem formalnym i rzeczowym dokonał w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 3 września 2010 r. Prezydent Miasta R. Również zdaniem Sądu ocenę tą należy podzielić. Z uwagi na stwierdzoną przez rzeczoznawcę wystarczającą ilość transakcji podobnych nieruchomości dokonał on wyceny objętej postępowaniem nieruchomości przed jej podziałem i po podziale przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej tj. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Z operatu tego wynika jednoznacznie jakie transakcje i jakimi nieruchomościami biegły wziął do porównania. Ich autentyczność nie była przez skarżących kwestionowana. Z akt nie wynika aby doszło do zmiany stanu nieruchomości w okresie od wydania decyzji podziałowej do dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności ( w związku z treścią art. 98 a ust. 1 ustawy). Aktualność operatu biegły potwierdził w dniu [...] r. przez umieszczenie stosownej klauzuli, zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 ustawy. Oznacza to zdaniem Sądu, że wynikająca z tego operatu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98 a ust. 1 ustawy. Skarżący nie wykazali bowiem, a nawet nie podnosili, aby w okresie od [...] r. do wydania zaskarżonej decyzji doszło do zmiany czynników o jakich mowa w art. 154 ustawy mogących mieć wpływ na dokonaną wycenę. Zdaniem Sądu prawidłowo ustaliły też organy orzekające, że w sprawie zaistniały również przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 98 a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może ulegać wątpliwości ( czego skarżący również nie kwestionują), że w dacie uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności tj. w dniu [...] r. obowiązywała uchwała RM w R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej..., w oparciu o którą kwestionowana opłata została wymierzona (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r.). W świetle jednoznacznego brzmienia normy prawnej zawartej w tym przepisie nie można podzielić stanowiska skarżących, że ustalonej tą uchwałą stawki opłaty adiacenckiej nie można stosować w rozpatrywanej sprawie skoro postępowanie podziałowe zostało wszczęte znacznie wcześniej niż uchwała ta weszła w życie. Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie niezgodnego z Konstytucją art. 98 a ustawy o gospodarce gruntami, co dawałoby podstawę do uwzględnienia wniosku skarżących o przedstawienie w tym przedmiocie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Konstytucyjności samej instytucji opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości skarżący nie zakwestionowali. Również zdaniem Sądu brak jest do tego dostatecznych podstaw gdy zważy się, że jest ona związana wzrostem wartości nieruchomości do którego dochodzi w związku z jej podziałem, dokonywanym na wniosek właściciela. Wzrost ten nie jest zatem co do zasady następstwem nakładów poniesionych przez właściciela, ekwiwalentnych ze wzrostem wartości nieruchomości ale co do istoty następstwem wydania decyzji administracyjnej. Podzielenie się w takiej sytuacji z gminą przez właściciela nieruchomości korzyścią związaną z prawnym podziałem nieruchomości, w granicach ściśle określonych, nie narusza zdaniem Sądu standardów państwa prawa. Zdaniem Sądu brak jest również dostatecznych i wyraźnych podstaw do przyjęcia, że treść art. 98 a ust. 1 i 1a narusza art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, co twierdzą skarżący. Wbrew stanowisku skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że w chwili wszczęcia postępowania o podział nieruchomości nie wiedzieli oni, że mogą być ewentualnie obciążeni opłatą adiacencką. Już wówczas obowiązywała treść art. 98 a ust. 1 i ust. 1 a o treści na której oparte zostały decyzje organów obu instancji. Skarżący powinni zatem wiedzieć, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału może obciążać ich kwestionowana opłata według stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna a nie w dniu wszczęcia czy też prowadzenia postępowania podziałowego. Ewentualnie nie godząc się z zapłatą opłaty adiacenckiej mogli zatem cofnąć wniosek o dokonanie podziału. Nie zasługuje także na uwzględnienie bliżej niesprecyzowane twierdzenie skarżących, że nie byli oni pewni czy opłata zostanie w ogóle ustalona. Gdyby wiązać je z fakultatywnością ustalenia takiej opłaty przez organy wykonawcze gminy to należy stwierdzić, iż fakultatywność ta nie może być utożsamiana z dowolnością działania tych organów, w sytuacji gdy opłata z tego tytułu stanowi dochód gminy. Trudno zatem wskazać przesłanki ( których również skarżący nie wskazali ), na których skarżący mogli ewentualnie opierać swoje przypuszczenie, że Prezydent Miasta R. nie skorzysta w tej sprawie z przysługującego mu uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest też trafne powoływanie się przez skarżących na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06, który odnosił się do uregulowania odbiegającego znacznie od treści normy prawnej, której niezgodność z Konstytucją skarżący zarzucają. Wprost przeciwnie z treści tego wyroku należy wyprowadzić zdaniem Sądu odmienny wniosek. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem w nim, że kontrolowana przez niego treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. byłaby zgodna z Konstytucją gdyby była rozumiana w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się "ostateczną". Skoro właśnie taka jest treść art. 98 a ust. 1 a ustawy, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek w tym zakresie podlegał zatem oddaleniu. W konsekwencji skarga musiała być rozpoznana w oparciu o obowiązującą treść art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą Sąd był związany zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji. Z tych wszystkich względów Sąd nie stwierdził naruszenia zaskarżoną decyzją obowiązującego prawa, co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. su.