I SA/Wa 1734/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. kwoty po 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], zwracającym podanie stanowiące wniosek o przyznanie odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł - w związku z wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] z uwagi na właściwość orzekania sądu powszechnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Centralę [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w N. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Następnie Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] stwierdził, że w/w decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993r. - w części odnoszącej się do dawnej działki pgr nr [...] o powierzchni [...] m², powstałej z podziału działki pgr nr [....], uregulowanej w księdze hipotecznej lwh [...] gm. Kat [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Wnioskiem z dnia 13 maja 2010 r. T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. wystąpili o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i 4 kpa w łącznej wysokości [...] zł - w związku z wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] - działając na podstawie art. 66 § 3 kpa - zwrócił wnioskodawcom wniosek o przyznanie odszkodowania wyjaśniając, iż w tej sprawie właściwy do orzekania jest sąd powszechny. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienionym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucili błędną wykładnię przepisów art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, póz. 1692) w zw. z art.160 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), przepis art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Od tego dnia, do stanów i zdarzeń powstałych po 1 września 2004 r. stosuje się art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściwym trybem do dochodzenia roszczeń z tytułu szkody powstałej na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest tryb sądowy. Zatem dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Uwzględniając powyższe, a także zapis art. 66 § 3 kpa stanowiący, iż jeśli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu, Minister Infrastruktury uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. W swojej skardze zarzucili, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. naruszyło art. 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tę bezprawność, a nie decyzja bezprawna oraz w następstwie przyjęcia tej interpretacji naruszenie art. 160 kpa przez jego pominięcie. Skarżący podnieśli, że zdarzeniem otwierającym drogę do powstania szkody, czyli uzasadniającym roszczenie odszkodowawcze jest nieprawna decyzja administracyjna, która została wydana przed dniem 1 września 2004 r., a decyzja kasacyjna jest jedynie formalno-prawną przesłanką ubiegania się o odszkodowanie, której data jest prawnie obojętna. Na poparcie swojego stanowiska wskazali szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 66 § 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżących o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Infrastruktury w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. Do dnia 31 marca 2011 r. stanowisko sądów administracyjnych było w zasadzie jednolite. Sądy stwierdzały, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, stanowił art. 160 kpa. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 kpa było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 k. c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i 417² normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 kpa, muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006 (LEX nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące stwierdzenie: "Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie unormowanym w art. 160 § 1 kpa, który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. (...). Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie." Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. Jednakże - w myśl dotychczasowego orzecznictwa - sądy administracyjne uznawały, że do czasu stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 kpa do rozpatrzenia wniosku skarżących o odszkodowanie, jest zatem ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...]stycznia 2010 r., stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji z dnia [...]lipca 1993 r. Decyzja ta wydana została po dniu 1 września 2004 r. - co oznacza, że dochodzenie przez skarżących odszkodowania na podstawie w art. 160 kpa nie jest możliwe. Należy w tym miejscu wskazać, że takie rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) nie było w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednolite. Jednak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08 występujące wątpliwości wyjaśniła. Taki podgląd jest również wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1388/08, wyrok NSA z 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 106/09) Z tych względów sąd administracyjny uznawał, że zasadnie zwrócono skarżącym - na zasadzie art. 66 § 3 kpa - ich podanie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. Do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem sąd powszechny. Obecnie jednak sytuacja uległa diametralnej zmianie. W dniu 31 marca 2011 r. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej - po rozstrzygnięciu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2010 r. przedstawionego przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - podjął uchwałę, w której stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 §1,2,3 i 6 kpa. Powyższe stanowisko w całości podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą sprawę. Dlatego też uznał, iż postanowienie Ministra Infrastruktury zwracające wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania (w związku z wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. w części odnoszącej się do dawnej działki [...]nr [...] o powierzchni [...]m², została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa) - z uwagi na fakt, że właściwym do orzekania w tej sprawie jest sąd powszechny - narusza art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 160 kpa. . Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.