II SA/Sz 59/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) i uchwały XXVIII/368/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi – ulic[...] , [..] i [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 51 poz. 1297) ustalił K. G. i K. G. opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...] oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z powodu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi w łącznej wysokości [...] zł. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że nieruchomości te przylegają do odcinka ulicy [...] w [...] , który przed wybudowaniem drogi posiadał nawierzchnie nieutwardzoną, bez krawężników. W 2009 roku na ww. odcinku ulicy [...] wybudowano drogę o nawierzchni trwale utwardzonej, na podstawie pozwolenia na budowę i przy udziale środków gminy[..] . Droga została oddana do użytku w dniu [...] r. i z tym dniem stworzono warunki do korzystania z odcinka drogi o nawierzchni trwale utwardzonej dla wskazanych wyżej nieruchomości. Nieruchomości te są niezabudowane, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o niższym wskaźniku zabudowy. W operatach szacunkowych z dnia 9 czerwca 2010 r. sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania, rzeczoznawca majątkowy określił wartość obydwu nieruchomości, dla nieruchomości oznaczonej działką [..] określił wartość na kwotę [..] zł przed wybudowaniem drogi, a po wybudowaniu drogi na kwotę [..] zł, wzrost wartości dla tej działki wyniósł [...] zł. Natomiast działka nr [..] według operatu szacunkowego przed wybudowaniem drogi miała wartość [..] zł, a po wybudowaniu drogi [..] zł, wzrost wartości wyniósł więc [..] zł. W dniu w którym stworzono właścicielom nieruchomości warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi obowiązywała uchwała nr XXVIII/368/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r. która ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 40 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Zatem przy wzroście wartości działek wynoszącym [..] zł i [...] zł oplata adiacencka wynosi łącznie [..] zł. Burmistrz Gminy [...] zauważył, że wprawdzie w piśmie z dnia [...] r. K. G. wskazał, iż nowo wybudowany odcinek ulicy [...] jest drogą jednokierunkową z zakazem jazdy od poprzednio wybudowanego odcinka ulicy [...] do ul. [..] i przy takim kierunku ruchu nie ma możliwości bezpiecznego skrętu podczas wjazdu na teren działek których dotyczy postępowanie. W celu umożliwienia zjazdu należałoby wykonać szerokie łuki dojazdowe do działki nr [..] . Z tych powodów wjazd na działki nr [...] i [...] odbywa się z poprzednio wybudowanego odcinka ulicy[...] , w tym dojazd do działki [..] przez działkę[...] . Nowo wybudowany odcinek drogi nie ma zatem żadnego znaczenia funkcjonalnego dla działek nr [...] i[...] . Organ I instancji odnosząc się do tych uwag ustalił, że wjazd z nowo wybudowanego odcinka ulicy stanowiącego ciąg pieszo-jezdny jednokierunkowy do działek strony jest utrudniony, jednakże zapisy planu miejscowego nie sprzeciwiają się funkcjonowaniu takich wjazdów. Ustalenia planu nie wykluczają możliwości wykonania zjazdu z nowo wybudowanego odcinka drogi na działki nr [...] i[...] , należało zatem uznać, że zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego odcinka drogi, co uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wystarczającą przesłanką do naliczenia opłaty jest stworzenie warunków do korzystania z nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi, nie ma natomiast znaczenia brak podłączenia do nich lub brak wybudowania wjazdu na drogę. Obie działki, które aktualnie są przedmiotem własności tych samych osób, maja urządzone księgi wieczyste, a w przypadku zbycia jednej nich innej osobie mogą stanowić samodzielne nieruchomości z odrębnymi wjazdami. W przypadku działki nr [..] wjazd ten będzie możliwy wyłącznie na nowo wybudowany odcinek ulicy[...] . Z tego względu dla każdej z działek ustalono odrębną opłatę na podstawie odrębnie sporządzonych operatów szacunkowych. Wzrost wartości działki nr [...] która przed wybudowaniem nowego odcinka ulicy [...] posiadała dostęp do poprzednio wybudowanego utwardzonego odcinka tej ulicy, oszacowano niżej niż wzrost wartości działki [..] . W odwołaniu od tej decyzji K. G. podniósł, że wybudowanie nowego odcinka ulicy [...] nie ma żadnego wpływu na podniesienie wartości działek których dotyczy opłata adiacencka ponieważ; - uzbrojenie terenu w postaci zewnętrznej instalacji sanitarnej, wodnej, gazowej i deszczowej do istniejącego budynku z których korzysta odwołujący się oraz instalacje do projektowanego budynku, zostały już wykonane i znajdują się na granicy działek [...] i[..] , włączone są do przyłączy w ul.[...] . W razie rozbudowy strona przyłączy się do już istniejących studni i przykanalików, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego domu w odległości 3 metrów, - przy zakupie dz. nr [...] i [..] odwołujący się raz już zapłacił gminie [...] za przykanaliki przyłączeniowe, które wprowadzone były na teren jego działek. Nie ma zatem sensu przyłączać się od strony działki drogowej nr [...] , a ze względu na profil gruntu byłoby to nielogiczne z punktu widzenia sztuki budowlanej. Ponadto aby się tam włączyć musiałby rozebrać świeżo położoną nawierzchnię drogi, o której mowa w decyzji. Studzienki te podłączone są do sieci w ul. [...] , zatem podłączałby się powyżej istniejących przyłączy do własnych działek, - usytuowanie budynków frontem w kierunku ulicy Wawrzyniak (wjazd do garaży z tej samej strony) oraz warunki zabudowy nałożyły na właścicieli działek obowiązek wykonania zjazdów zgodnie z planem zagospodarowania. Budynek istniejący stanowi połowę zabudowy (drugi budynek musi być w zabudowie bliźniaczej) i posiada już wykonany zjazd indywidualny w stronę ul. [...] oraz wybudowany drugi zjazd wraz z utwardzeniem i bramą do budynku projektowanego. Działka nr [...] stanowi uzupełnienie powierzchni działki nr [...] i w tym celu została zakupiona. Z ulicy [...] istnieje więc dogodny dojazd do obu działek, natomiast proponowany przez Gminę dojazd jest mniej korzystny i kłopotliwy. W ocenie strony decyzja I instancji nie ma żadnego uzasadnienia prawnego, budowlanego i jest dla właścicieli nieruchomości krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że zasadą wynikającą z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę tę może ustalić w drodze decyzji organ wykonawczy gminy, każdorazowo po stworzeniu warunków do przyłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub po stworzeniu warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 ust.1ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opłata adiacencka może być ustalona każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Opłata z każdego z tych tytułów ma charakter odrębny. Zatem podnoszone przez stronę uprzednie uiszczenie opłaty adiacenckiej z innych tytułów aniżeli wybudowanie drogi nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem dotyczy innej opłaty choć uregulowanej w tym samym przepisie i o tej samej nazwie. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie istotą sporu jest to, czy dopuszczalne jest domaganie się opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy w związku z dokonanymi przygotowaniami do inwestycji, wykonanie zjazdu na wybudowaną drogę nie jest przy deklarowanym zagospodarowaniu działki, zdaniem strony, celowe. Działki których dotyczy postępowanie są niezabudowane, zatem wszelkie twierdzenia strony o braku zasadności urządzania zjazdu z ulicy [...] odnoszą się do planowanego (potencjalnego) ich wykorzystania. Do czasu realizacji powyższych zamierzeń zmianie ulec mogą zarówno plany, jak i działki mogą stanowić przedmiot obrotu prawnego wskutek którego dojdzie do zmiany właściciela. W takim zaś przypadku zasadne jest twierdzenie organu I instancji, że wybudowanie drogi miało wpływ na atrakcyjność działek. Skoro można wykonać wjazd z ulicy [...] , niewątpliwie wyższa jest funkcjonalność nieruchomości, powstaje możliwość bardziej elastycznego jej wykorzystania niż gdyby taka możliwość nie istniała. Dla potencjalnego nabywcy działki może mieć znaczenie możliwość zabudowania jej w inny sposób niż przewidziany przez aktualnego właściciela lub urządzenia wjazdu na działkę [...] . Możliwa jest inna niż przedstawiona przez stronę w odwołaniu lokalizacja garaży w budynku względnie wybudowanie wiaty garażowej z odrębnym wjazdem. Skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jak i przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) nie stoją na przeszkodzie wykonaniu odrębnych wjazdów na obie działki, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wybudowanie ulicy [...] poprawiło atrakcyjność tych działek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na tę decyzję K. G.i podniósł, że nowo wybudowana droga nie spełnia warunków do wybudowania bezpiecznego zjazdu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ nie ma warunków technicznych do wykonania bezpiecznego zjazdu na drodze jednokierunkowej przy szerokości drogi wynoszącej 4,5 m. Przy tak wąskiej drodze nie da się skręcić pod kątem 90°. Żeby "przebudować" zjazd trzeba by rozebrać istniejący płot z cegły klinkierowej, a szerokość zjazdu musiałaby wynosić 15 metrów, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd indywidualny nie może być szerszy od drogi z której prowadzi. Wykonywanie manewrów cofania na drodze jednokierunkowej jest niezgodne z przepisami o ruchu drogowym, a w przypadku cofania na drodze jednokierunkowej usytuowanej pod kątem 90° do drogi dojazdowej wszelkie manewry cofania mogą powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Ze względu na linię zabudowy oraz wielkość działki, nie ma możliwości wybudowania wiaty garażowej ani innych obiektów oprócz domu. Powierzchnia działki wynosi 450 m2 i na tak małej działce oprócz domu nie da się wznieść innego obiektu. Nie jest też możliwa obsługa komunikacyjna działki bez korzystania z działek sąsiednich. Sugerowana przez organy orzekające w sprawie obsługa działek jest niemożliwa z punktu widzenia budowlanego i stanowi zagrożenie dla właścicieli i innych użytkowników nowo wybudowanej drogi. Zdaniem skarżącego stanowisko Gminy ma wyłącznie charakter próby bezprawnego ściągnięcia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium zauważyło, że przebudowa ogrodzenia z cegły klinkierowej czy też odpowiednie ukształtowanie zjazdu i bramy wjazdowej dają możliwość znacznie korzystniejszego stworzenia dostępu do drogi publicznej. W świetle § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie sposób uznać za nieprawidłowe ustaleń organu I instancji, że istnieje możliwość wybudowania zjazdu z nowo wybudowanej drogi. Skarżący stoi na stanowisku, że w toku postępowania powinno być weryfikowane jedynie przyszłe deklarowane zagospodarowanie działki. Organy orzekające w sprawie uznały natomiast, że celem postępowania jest ocena skutków wybudowanej drogi przyległej do nieruchomości dla jej wartości rynkowej, która z kolei jest wypadkową między innymi możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Ewentualny nabywca działki może ją zabudować i skomunikować inaczej niż zamierza skarżący. Nawet w razie pozostania przy deklarowanym sposobie użytkowania i nie urządzania dodatkowego alternatywnego wjazdu, nowo wybudowana droga może być wykorzystywana do usprawnienia ruchu pieszego np. poprzez utworzenie dodatkowego wejścia na posesję. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wobec czego skargę należało uwzględnić, nie tylko z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 144 i art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych ze środków jednostek samorządu terytorialnego, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy zauważyć, że ustawodawca nie nałożył na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wartość nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wzrośnie. Organ ustalający opłatę jest zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że na skutek wybudowania drogi, wzrosła wartość nieruchomości. W sytuacji gdy strona podnosi, że nie ma możliwości korzystania z nowo wybudowanego odcinka drogi, a wartość nieruchomości nie wzrosła w następstwie wybudowania nowego odcinka drogi, organ zobowiązany jest do podjęcia dodatkowych czynności w celu rozwiania powstałych wątpliwości, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. W ocenie Sądu z operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu nie wynika jednoznacznie dlaczego wybudowanie nowego odcinka drogi spowodowało wzrost wartości przedmiotowych działek, mimo że działki te miały wybudowany dojazd do drogi publicznej. Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że dojazd do działki nr [..] przed wybudowaniem dodatkowej drogi był przeciętny, a po jej wybudowaniu stał się dobry. Fakt, że działka posiadał już dostęp do wybudowanej drogi, mógł oznaczać brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w tej sytuacji budowa nowej, dodatkowej drogi mogła nie wpłynąć na wartość nieruchomości skarżącego. Pominięcie tej okoliczności oznacza naruszenie art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd zwraca uwagę, że Rada Miejska w Goleniowie uchwałą Nr XXVIII/368/09 z dnia 29 kwietnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z budowy drogi wybudowanej z udziałem środków Gminy, w tym ul. [...] , w wysokości 40% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed budową drogi, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu drogi. Uchwały dotyczące określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej są aktami prawa miejscowego, ponieważ mają charakter generalny i abstrakcyjny, a więc ustanawiają normy powszechnie obowiązujące i stanowią podstawę do nakładania obowiązków na obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia – zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Tymczasem § 3 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Zapis taki jest niezgodny z przywołanym powyżej przepisem ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, że w przypadku tej uchwały zastosowano przewidziany w ust. 2 art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów skrócony termin wejścia jej w życie. Również i ta okoliczność winna być wyjaśniona w toku ponownego postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.